堅持底線思維 筑牢城鄉防洪防線

—— 新時期建立現代防洪新觀念的思考

劉萬新

水是萬物之母、生存之本、文明之源。我國是世界上河流最多的國家之一，擁有4.5萬余條江河，縱橫交錯地遍布在960萬平方千米的大地上，因為河流眾多的緣故，我國也成為了世界上水旱災害最多的國家之一。有文獻記載以來，1092次水災、1056次旱災，讓數千年的中華文明發展史，成為一部人與水旱災害的抗爭史。治水歷來是立國安邦的大事，要想國泰民安、歲稔年豐，必須重視并善于治水。

中國主要河流分布圖（圖源：星球研究所鄭藝）

黨的十八大以來，黨中央統籌水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理，取得了顯著成績。2021年7月，河南省遭遇歷史罕見暴雨，發生嚴重洪澇災害，再次為我們敲響警鐘。2022年1月，經國務院常務會議審議，應急管理部公布《河南鄭州“7·20” 特大暴雨災害調查報告》（簡稱《“7·20”調查報告》），提出此次暴雨災害是一場因極端暴雨導致嚴重城市內澇、河流洪水、山洪滑坡等多災并發，造成重大人員傷亡和財產損失的特別重大自然災害?？傮w是“天災”，具體有“人禍”。災害共造成河南省150個縣（市、區）1478.6萬人受災，因災死亡失蹤398人，直接經濟損失1200.6億元。一個個鮮活的生命在我們的生活中消失，水庫、河道、道路、橋梁、房屋、汽車等基礎設施或財產受損，產生直接或是間接災難給數千個家庭帶來滅頂之災，甚至失去繼續生活的勇氣和信心。

河南鄭州“7·20” 特大暴雨災害現場（圖源：網絡）

我們要深入學習貫徹習近平總書記關于防災減災救災重要論述，全面提高我國自然災害治理能力。筆者從事水利設計、咨詢評估工作多年，一直關注暴雨洪水給城鄉基礎設施等帶來的災害，關注治水的新老問題，2021年發表在《中國投資》的文章“分級分類施策建設國家水網工程”提出：我國經濟經過高速增長之后，江河堤防等保護范圍內的經濟總量已經不可同日而語，如遇洪水暴雨災害損失巨大，需制定超標準暴雨洪水的防御預案。在打贏現代防洪戰役、筑牢城鄉防線中，做到“三個轉變、三個堅持、三個加強”，推動新時期水利高質量發展。

黃河小浪底水庫(圖源：新華社/ 姜亮）

一、轉變傳統防洪治水觀念

(一)改變防洪治水僅是水利部門工作的舊認識

習近平總書記指出，治水不是一個方面、一個部門的事情，不是一個部門就能做到的。2021年7月，習近平總書記主持中共中央政治局常務委員會會議，研究部署防汛救災工作時強調：防汛救災關系人民生命財產安全，關系糧食安全、經濟安全、社會安全、國家安全。

現在是科技網絡的時代，科技將各行各業緊密地聯系在一起，網絡技術將我們連成“命運共同體”。鄭州“7·20”暴雨發生時，暴雨造成防洪設施破壞、市政排水不暢、交通淤堵癱瘓、電力保障受阻、銀行支付困難、通訊信號減弱等，多災并發。政府、企業等單位未能及時通知市民避險出行、錯峰上下班，地鐵、公交、共享單車等交通嚴重受阻，手機掃碼購物、出行等無法完成，災害發生給城鄉基礎設施、人民生命財產、居民生活等造成嚴重影響，也給我們帶來啟示：防洪治水要統籌應急、水利、市政、交通、電力、金融和通訊等多個部門齊抓共管、協同配合。

據《“7·20”調查報告》，有地方市（區、縣）黨委政府、應急管理部門、水利部門、農業農村部門、城市管理部門、交通運輸部門、城鄉建設部門、公安機關及統計部門等當地政府、部門由于思想認識不足、防范組織不利、應急處置不當等問題被問責；此外，還有地鐵集團、設計院、工程建設單位、工程咨詢單位、工程質量監督站及管理養護單位等由于建設管理、設計、施工及養護等問題，被追查問責。

(二)改變傳統混凝土工程水利的舊觀念

建國以來，通過黨和政府不懈努力，除偏遠地區外，我國水利工程的防洪能力、水資源調配能力已經達到較安全、較高水平。在經濟發展邁向新階段時期，我們要貫徹新發展理念，堅持科技創新驅動，做大做優做強數字經濟，夯實水利行業新型基礎設施。

2018年12月，中央經濟工作會議把5G、人工智能、工業互聯網、物聯網定義為“新型基礎設施建設”。2019年7月，中共中央政治局會議提出“加快推進信息網絡等新型基礎設施建設”。2020年、2021年，國務院政府工作報告均提出，推進“兩新一重”建設（即新型基礎設施建設，新型城鎮化建設，交通、水利等重大工程建設），實施一批交通、能源、水利等重大工程項目，建設信息網絡等新型基礎設施。2022年3月，國務院政府工作報告再次提出，開工一批具備條件的重大工程、新型基礎設施、老舊公用設施改造等建設項目。

2021年10月，習近平總書記在十九屆中央政治局第三十四次集體學習時強調，要促進數字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業新業態新模式，不斷做強做優做大我國數字經濟。2021年12月，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》，規劃到2025年數字經濟核心產業增加值占國內生產總值（GDP）比重由2020年的7.8%增長到10%。

水利行業也需加快數字水利基礎設施建設，大力推進水利產業數字化轉型，將建設鋼筋混凝土工程水利的傳統觀念，轉變為建設大數據云計算智慧水利的新思想。隨著我國人口素質的提高，傳統的水利工程建設者能綁扎鋼筋、振搗混凝土建設工程水利，現在需要能布設網線、安裝攝像頭和傳感器、使用模型分析數據等建設智慧水利工程，成為新時期水利建設者，賦能新階段水利高質量發展。

(三)改變洪災是小概率事件的僥幸心理

鄭州“7·20”暴雨前，國家及省市領導均對防范強降雨、防控重大風險確保安全度汛提出明確要求，但鄭州市委市政府仍重視不夠，認為北方的雨不會太大，思想麻痹、警惕性不高、防災意識不強，錯過了防汛準備的“關鍵期”。此次暴雨災害，對于受災家庭都是 “滅頂之災”。習近平總書記指出，“我們要構筑尊崇自然、綠色發展的生態體系?！薄敖ㄔO生態文明，首先要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺?！睂Υ┯旰樗蕊L險，“需下好先手棋、打好主動仗”，“寧可十防九空，不可失防萬一”，要加強風險防范意識，做到堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。

此外，遵守執行《水法》《防洪法》《防汛條例》《安全生產法》等法律法規，嚴加落實，加強執法和監管。據《“7·20”調查報告》，鄭州郭家咀水庫漫壩事件，是施工單位侵占毀壞水利工程、有關部門監管不力導致溢洪道堵塞，極端暴雨引發水庫漫壩重大險情的違法事件，事件相關責任單位和人員均受到法律制裁。

二、堅持系統觀念、底線思維和以人為本

(一)堅持系統觀念，確保多部門聯動

人們常說：水火無情，意思是水和火是不講情面的，如疏忽大意，容易造成重大災禍。洪水就是命令，雨情就是警情。在汛期暴雨到來時，我們要時刻繃緊安全這根弦，充分發揮體制機制法制的優勢，各有關部門要加強統籌協調，發揮各自專業優勢，形成省市間、部門間、軍地間、上下游、左右岸通力協作的防汛救災格局，預防多災并發。

2020年8月，黃河三門峽大壩泄洪（圖源：網絡）

國家防總負責組織、協調、指導、監督全國防洪等工作，對暴雨、洪水、山洪等及時掌握和發布預警信息，指導防汛方案、物資及搶險等工作；應急部門及時調度，準備搶險人員和物資；氣象部門精準預報，給防汛準備和救援安排贏得時間；水利部門要啟動防汛預案，對于重點堤防、水庫及河道等加強巡查巡視，推演暴雨洪水進程，提前讓有洪水威脅的人民群眾做好防御或轉移準備，同時提前泄洪騰庫，確保堤防、水庫的安全；政府部門和企事業單位需及時預警，安排錯峰出行或到安全地方避險；市政部門需及時檢查排水系統，準備機動排水車等，安排人員和設備使雨水及時排出；通訊部門需及時提供通訊保障，通過手機、電視和網絡等將雨情汛情的信息通知、避險要求等及時準確傳遞，確保防汛防災通知到每個單位和個人；電力部門確保電力供應，準備應急供電車等設備投入到搶險救災；交通部門要采取暴雨洪水應急措施，及時發布道路雨水淤積情況，調整地鐵、公交等交通出行，根據雨情及時封閉險情路段；醫院防疫部門準備醫療物資，搶救溺水者和傷員，防止大災之后的大疫；金融機構及人民群眾需儲備適量紙幣，當電子交易受阻時，保障能采買必要的生活必需品。

(二)堅持底線思維，保障居民基本生活

人們常說：福無雙至、禍不單行，屋漏又逢連夜雨。在防汛搶險救災中，要堅持底線思維，充分認識洪水暴雨帶來的直接或間接災害，預防多災并發，儲備、維護傳統的預警方式、避險措施、支付手段等，保障人民群眾在災害發生前預先得到預警信息、及時避險，災害發生后保障基本生活。當氣象部門發布暴雨洪水預警后，各部門需緊急響應，在思想上高度重視，考慮到暴雨洪水的最大程度和危害，堅持底線思維做好暴雨洪水防御工作，保障人民生命財產安全、守住民生底線。

河南“7·20”暴雨直接導致城市內澇、河流洪水、山洪滑坡等災害，還間接發生地鐵傷亡事件、鋁合金廠爆炸等災害，造成多災并發。暴雨發生時數據顯示，鄭州因暴雨停電或退服（中斷服務）基站3.52萬個，占基站總數的45%；全省受影響的移動網用戶數97.7萬戶，其中鄭州38.2萬戶。我們在享受科技帶來的便利時，考慮防汛搶險救災的特殊性，要堅持現代手段和傳統方法并舉，因地制宜、取長補短，互相彌補形成合力，共同保障預警信息、轉移避險通知、生活必需品等到村到戶到人。關于臨時通訊保障，傳遞災情險情及避險信息，可采用通信無人機、陸地應急通信車及應急通信船等。在山洪危險區，通過山洪預警廣播發布山洪災害預警信息，為群眾防御山洪、提前轉移提供指導。應急響應時，通過敲鑼、拉響警報器等形式，及時通知群眾撤離。

河南鄭州“7·20” 特大暴雨災害現場（圖源：網絡）

(三)堅持以人為本，確保人民生命安全

人民至上是防汛救災的核心價值，要始終把人民群眾生命財產安全放在首位。各級領導干部要深入一線，組織廣大干部群眾，采取有力有效的措施，切實做好監測預警、堤庫排查、應急處置、受災群眾安置等各項工作，防患于未然，同時全力搶險救援，盡最大努力保障人民群眾生命財產安全。

人們常說：水火無情人有情。在暴雨洪水到來時，我們需堅持以人為本，生命至上，時刻牢記保證人民生命安全。在洪災到來之前，黨員干部要靠前指揮，及時掌握現場情況，協調解決在搶險救災和人員轉移中發生的問題。2021年7 月20日，鄭州地鐵5號線列車行駛至海灘寺站至沙口路站上行區間時遭遇澇水灌入、失電迫停，經疏散救援，953人安全撤出、14人死亡。經調查認定，鄭州市地鐵管理部門應對處置不力，未及時采取預警響應行動；行車指揮調度失誤，列車調度人員在未研判掌握現場險情的情況下指揮車輛，加重了車內被困乘客險情。建議當急險狀況發生時，賦予現場一線人員臨危處置權，拋棄條條框框、層層請示匯報的束縛。

三、加強建立現代防洪減災新觀念

(一)加強全社會防洪減災意識

我國每年水旱災害均有發生，我們要加強防洪防災安全思想宣傳教育，珍惜生命，讓防洪避險意識深入人心，在全社會廣泛開展防災減災救災宣傳教育，增強群眾防范風險警覺性、意識和水平。從基礎教育抓起，在教育體系中突出防汛救災、警示教育等內容，讓相關知識進教材、 校園和社區，在提高文化知識的同時，加強生命安全保護教育，并定期組織實踐演練。我們還要提高領導干部風險意識和應急處突能力，樹牢人民至上、生命至上理念，統籌好發展和安全兩件大事，增強風險意識和底線思維，提升應對洪澇等災害能力和水平。在河南“7.20”暴雨災害中，全省因災死亡失蹤398人，其中鄭州市380人，占總人數的95.5%。在死亡失蹤人數中有20人在轉移后又返回導致遇難，反映出部分人員防災避險意識淡薄。暴雨洪水造成滎陽市崔廟鎮王宗店村死亡失蹤23人，該村干部在收到水利部門“立即轉移”預警信息，以及發現山洪溝漲水時麻痹大意，存在僥幸心理，未果斷下決心轉移避險。災害反映出一些領導干部缺乏風險意識，未落實“寧可十防九空，不可失防萬一”、“寧聽罵聲，不聽哭聲”的要求。

(二)加強智慧水利等智慧工程建設

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，加快數字化發展、建設數字中國，打造數字經濟新優勢，加快數字社會建設步伐，提高數字政府建設水平，營造良好數字生態。建設智能交通、智慧能源、智能制造、智慧農業和水利等數字化應用場景。構建智慧水利體系，以流域為單元提升水情測報和智能調度能力。

2021年，水利部組織編制《智慧水利建設頂層設計》《“十四五”智慧水利建設規劃》《數字孿生流域建設技術大綱》等文件，加快智慧水利工程建設。2022年1月，在全國水利工作會議強調，要加快建設數字孿生流域和數字孿生工程，強化預報預警預演預案功能。按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”要求，全面推進算據、算法、算力建設，對物理流域全要素和水利治理管理全過程進行數字化映射、智能化模擬。

在推進智慧水利工程建設中，需求是動力，應用是關鍵，數字是手段（方法、工具），能力提升是目標。要找準水利市場的真需求，建設后要真使真用，運用5G、互聯網、人工智能等技術手段，錨定提升防洪減災能力、水資源調配能力等目標，提高水利工程防洪、供水、發電、灌溉及生態等綜合效益。

智慧水利系統（圖源：網絡）

目前，水利部已經啟動編制七大江河數字孿生流域建設方案，編制三峽、南水北調、小浪底、丹江口、岳城、尼爾基、萬家寨、大藤峽8項工程數字孿生工程建設方案。數字孿生流域需客觀反應物理流域的各種要素，真實地模擬各種水情工期，還需具有學習能力，不斷迭代升級，通過對歷史數據學習、分析，預測未來的情況，全面提高流域、工程預測預報預警預案預演的水平，為防洪減災、水資源調度等決策服務，增加工程效益。數字孿生南水北調工程需進一步提升“大國重器”的作用，東線工程需要提升工程供水保障能力，促進水量消納，確保工程成為優化水資源配置、保障群眾飲水安全、復蘇河湖生態環境、暢通南北經濟循環的生命線；中線工程、水源工程，要提高丹江口水庫的蓄水能力，能向北方及漢江下游提供更多優質水源，進一步提升工程防洪、供水、發電及環境等效益。

(三)加強提升城市鄉村防洪體系建設

2021年中國自然災害造成的直接經濟損失3340.2億元，較2020年減少了361.3億元，同比減少9.76%。其中，2021年中國洪澇災害造成直接經濟損失2458.9億元，占全國自然災害造成的直接經濟損失的73.62%。據《“7·20”調查報告》，河南省暴雨災害共有150個縣（市、區）1478.6萬人受災，直接經濟損失1200.6億元，其中鄭州409億元，占全省34.1%。

表1 2014-2021年中國自然災害造成的直接經濟損失統計

數據來源：智研咨詢

把暴雨等極端天氣應對、自然災害防治融入城市發展、鄉村振興等有關重大規劃，完善公共設施防洪排澇標準，實現城市、鄉村防洪減災能力同經濟社會發展相適應。各城市在修建地標性建筑、打造城市名片的同時，需分析降雨等氣象資料，修訂防洪排澇標準，對不滿足要求的設施設備抓緊提升改造，補齊防洪排澇短板，為經濟發展保駕護航。建設智慧城市、智慧鄉村，提升氣象和水文監測預報能力， 建立安全綜合風險監測預警中心，提升鄉村暴雨洪水等預警能力和應對處置能力，開發應急救援APP，及時發布共享防災救援信息，提高防災救援水平，提高斷路、斷電及斷網等極端情況下的應急保障能力。

智慧城市模擬圖（圖源：網絡）

我們必須把防風險擺在突出位置，“圖之于未萌，慮之于未有”，同時要經一事長一智，由此及彼、舉一反三。2016年12月，中共中央、國務院印發《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，要求進一步做好防災減災救災工作。在防治暴雨洪水災害上，我們需要轉變傳統觀念，充分利用現代化技術手段，堅持以人為本，堅持底線思維，提升城市鄉村防洪體系與經濟發展相適應，筑牢防洪防線。

參考文獻

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注：原文載自《中國投資》2022年5月號，本次發表有改動。文中圖片來源于網絡。