對外開放平臺建設與國際規則先行先試研究

——以重慶某產業園為例

寧海龍 袁田 孫文達

習近平總書記強調：“對外開放是我國的基本國策，任何時候都不能動搖?！边^去40多年中國經濟發展是在開放條件下取得的，未來中國經濟實現高質量發展也必須在更加開放的條件下進行?！笆奈濉睍r期，要推動形成更高水平開放型經濟新體制，以高水平開放打造國際經濟合作和競爭新優勢。產業園區作為中國改革開放的一個縮影，因其產業聚集、政策優先、配套完善等優勢，成為產業轉型升級和對外開放創新的發展高地，在推動區域經濟發展、促進對外開放、加快體制機制改革等方面都發揮著不可替代的作用。本文以重慶某產業園為例，探索在全球競爭不斷加劇，全球經貿規則、科技革命和產業革命大變局的背景下，在新形勢下依托自由貿易試驗區、綜保區參與對外區域合作的新模式，先行試驗國際經貿新規則新標準，助力推動要素流動型開放向規則制度型開放轉型。從而為適應經濟全球化新形勢，在更高起點、更高層次和更高目標上推進改革開放，構建以制度型開放為主線的對外開放新格局，為我國參與國際經貿規則的制定提供有力支撐。

一、面臨的形勢及挑戰

重慶某產業園區（以下簡稱產業園）成立于2005年8月，是重慶市為優化和提升全市產業結構，發展高新技術產業而規劃建設的電子信息產業專業園區。2021年，產業園加大創新研發投入，加快打造“研發+制造”電子信息產業高地，全年實現規上工業產值超過2300億元。已建成1個國家級制造業創新中心、21個市級重點實驗室和技術創新中心、7個博士后工作站以及5家新型高端研發機構，產學研協同創新的微電子產業生態已現雛形。

“十四五”時期，隨著我國進入高質量發展階段，經濟長期向好，尤其是成渝地區雙城經濟圈建設等國家戰略實施，為產業園高質量發展帶來前所未有的發展機遇，但同時也面臨疫情及逆全球化的嚴峻挑戰。

成渝地區雙城經濟圈

(一）面臨的發展機遇

國內國際雙循環發展新格局，為推動高質量發展提供新動能。產業園搶抓雙循環發展新機遇，在“雙循環”中加快國內國際兩種資源、兩個市場的“再平衡”，積極培育參與區域、國際合作和競爭新優勢，推動產業轉型升級，促進重慶與東盟國家經貿合作，推動與重慶貿易、生產類企業開展跨境電商合作，大力發展多領域服務貿易，并為出口貿易提供更多市場空間 。

成渝地區雙城經濟圈建設，為打造現代產業集群提供新契機。成渝雙城經濟圈建設加快推進，為產業園帶來了重大的發展機遇，為東部沿海地區的產業轉移與承接提供了良好的發展平臺，為推進更廣范圍、更寬領域、更深層次的區域經濟一體化進程奠定基礎。產業園應立足新一代信息技術產業優勢，搶抓發展機遇，全面融入區域經濟發展，做好成渝地區雙城經濟圈建設的重要支撐力量。

戰略疊加賦予重要新使命，為構建開放創新平臺提供新優勢。重慶市在“十四五”時期將落實科技自立自強要求，創建西部（重慶）科學城、自主創新示范區，深入推進以大數據智能化為引領的創新驅動發展，打造西部（重慶）科技創新中心的排頭兵，加快建設成為具有全國影響力的科技創新中心。中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目、中國（重慶）自由貿易試驗區等政策紅利帶來發展機遇。重慶國際消費中心城市建設，推行國際通道能級提升和國際國內交流合作兩大工程，推動形成區域消費聯動發展新格局。多重戰略疊加賦予的發展機遇，為推動開放創新平臺建設提供契機，為打造區域高質量發展新的增長極奠定基礎。

中國（重慶）自由貿易試驗區（圖源：重慶市商務委）

(二）面臨的挑戰

新冠疫情影響深遠，經濟發展面臨不確定性。全球產業鏈、供應鏈面臨重大挑戰，風險加大，對全球經濟形成巨大沖擊，全國各行業仍然面臨很大的生存壓力，尤其是制造業因疫情在出口市場領域受到重創，國內經濟的恢復和發展與海外疫情控制情況息息相關。針對電子信息和先進制造業產業鏈全球化趨勢，需實時調整產業結構、優化產業鏈、強化供應鏈，提升抗疫情風險能力。

逆全球化浪潮涌動，全球產業鏈內顧化趨勢。全球地緣政治格局空前復雜，產業鏈、供應鏈加速重構，全球產業鏈或將出現內顧化趨勢。世界各國相繼布局新一代信息產業發展戰略，旨在爭奪支撐經濟社會發展和保障國家安全的戰略性、基礎性和先導性高科技產業主導權。這對我國電子信息制造、汽車制造、進出口貿易等外向型產業帶來較大負面影響，新一輪對外開放面臨的不確定因素增多。對產業園重點發展的新一代信息技術產業的芯片、核心元器件等產品均有較大沖擊，“世界工廠”和“兩頭在外”的發展模式不可持續。

區域競爭異常激烈，差異化協同發展難度大。在電子信息技術研發領域，上海張江高科技園、武漢東湖國家自主創新示范區等產業載體在集成電路、5G、人工智能、智能終端等領域具有虹吸效應。僅在西南地區就匯集了一批國家級產業發展平臺，形成了一批電子信息制造、大數據等新一代信息技術相關領域產業集群。例如重慶高新區、兩江新區、成都高新區等在新一代信息技術領域與園區發展定位方面高度重疊，區域協同發展和差異化發展面臨嚴峻的困難和挑戰。

重慶兩江新區

二、國際規則特點及對標案例分析

國際經濟規則的調整與創新具有推行更加相容的貿易自由化、更加規范的投資自由化、更加全面的服務貿易自由化三大特點。同時，國際經濟規則的調整與創新具有明顯的區域化、差異化、多樣化、規范化四大趨勢。

下面對海南自由貿易港和上海自由貿易試驗區以及新加坡自由貿易港-在國際規則先行先試方面的經驗做法進行研究分析，為產業園打造對外開放高地提供借鑒經驗。

(一）海南自由貿易港

2020年6月1日，中共中央國務院正式公布《海南自由貿易港建設總體方案》，明確海南自由貿易港的實施范圍為海南島全島。到2025年，將初步建立以貿易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿易港政策制度體系，到2035年，成為我國開放型經濟新高地，到本世紀中葉全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿易港。

三亞鳳凰島國際郵輪碼頭（駱云飛 攝）

經驗做法，推動規則、標準、管理與國際對接。海南自由貿易港主動對接國際經貿規則，在登記注冊等源頭管控上下功夫，建立健全風險識別和發現機制，把好政策制定關，禁止稅收型扶持政策等。

推動自由貿易港與國際最高水平開放形態的稅制對接。采取了特殊稅制，進一步調整和優化稅收結構，為企業創造一個國際化的稅收環境。同時，《海南自由貿易港法》明確提出：“國家支持海南自由貿易港主動適應國際經濟貿易規則發展和全球經濟治理體系改革新趨勢，積極開展國際交流合作”。

推動構建全面對外開放發展新格局。對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，這意味著外商企業在海南可以獲得更大的投資機會，激發企業創新活力，為推動形成全面開放的新格局夯實基礎。

(二）上海自由貿易試驗區

2013年9月29日中國（上海）自由貿易試驗區（簡稱：上海自貿區）正式成立，包含上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區、金橋出口加工區、張江高科技園區和陸家嘴金融貿易區七個區域，占地面積120.72平方公里。2020年，被工業和信息化部評定為國家新型工業化產業示范基地。

中國（上海）自由貿易試驗區（方喆 攝）

經驗做法，先行先試，構建對接國際貿易的政策體系。上海自貿區探索建立新的政府經濟管理體制，率先建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的制度體系，不斷提升對外開放水平。在建立與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架等方面，取得了重要的成果。

創新模式，建立以負面清單管理為核心的投資管理制度。實施以貿易便利化為重點的貿易監管制度，確立以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度，構建以政府職能轉變為導向的事中事后監管制度等。

(三）新加坡自由貿易港

新加坡是一個面積715.8平方公里的城市島國，自1965年獨立以來，已發展成為全球第四大國際金融中心和世界重要的電子工業中心。新加坡自貿港包含了7個自由貿易園、35個享有關稅減免權的工業園區和70多個保稅倉庫。自由貿易政策是新加坡國際貿易戰略的核心，除汽車、石油產品、煙酒等外，幾乎所有的貨物可以零關稅進入新加坡。

新加坡港

經驗做法，創新監管模式。制定系列的法律法規，構建全面的監管體系，實行“負面清單”和“正面清單”相結合的投資管理模式，自由貿易區的最大特色是“境內關外”，自貿區實施“一線徹底放開、二線安全高效管住、區內貨物自由流動”的貿易創新監管服務新模式。

創新管理模式。將政府職能部門進行企業改制，推動政企分開，適時減少行政干預，充分發揮市場對資源的有效配置作用。自由貿易區管委會負責自由貿易區的具體行政管理，自由貿易區的經濟管理由專門的開發公司負責，推動由政府主動的管理模式向企業主導的微觀管理模式轉變。

創新業務模式。依托自由貿易區深化金融改革創新、提升金融開放性，大力發展離岸金融業務，推進服務業快速發展。依托航運金融、保險業，打造高端服務型國際航運中心，引領全球航運市場的發展方向，為促進航運融資、海事保險等航運服務業高質量發展奠定基礎。

三、國際規則先行先試實施策略

對標海南自貿港、上海自貿區、新加坡自貿港在國際規則方面的經驗做法，依托自貿區進行改革探索，形成更多有國際競爭力的制度創新成果，推動經濟發展質量、效率及動力變革，努力建成貿易投資便利、高端產業集聚、金融服務完善、監管安全高效、輻射帶動作用突出的高質量發展園區。

(一）探索建立國際規則強制保障機制

順勢而為，以開放促改革為主旨。聚焦國際規則的新變化和新趨勢，在知識產權及服務貿易等領域實現突破。加強集成電路專利保護，促進要素稟賦的質量與結構提升。研究落實新規則新標準，全面提升園區服務業對外開放水平，推進服務貿易高質量發展。

突出特色，以市場促發展為主線。在關乎國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，亟需加強國有資本控制。但是對競爭性環節和業務，還需要進一步市場化，突出中國特色，不斷完善要素市場化配置，推動要素資源的優化配置，從而提高效率，實現效益最大化。

聚焦合作，以創新促開放為引領。深度參與、創新、直至主導國際專業聯盟及標準規則等話語權體系，加強與國際執行合作聯盟交流合作，建立強制保障機制，提升全球微電子基礎創新源泉的科技壟斷與掌控能力。根據全球科技、經濟、政治格局變化建立反壟斷法制體系，把握知識產權保護與不斷顛覆性創新的平衡，把握自主研發與國際溝通、合作、良性競爭的平衡。

(二）探索園區“首創性”制度創新

優化營商環境，完善監管體系。聚焦投資、貿易、金融、人員、數據、運輸等領域，實現創新突破。不斷優化營商環境，營造法治化、國際化業務發展環境，逐步實現全要素、全過程、全鏈條的貿易和投資自由化，建立和完善高水平貿易自由化、便利化的貨物貿易監管制度體系。

探索全域自貿，打造產業高地。積極探索內陸國際貿易新規則，推動自貿試驗區擴展區域。高標準建設綜合保稅區，拓展保稅研發、保稅制造、保稅維修等新業態，探索與周邊區域聯動建設創新區，推動實現產業園“全域自貿”，建設國內國際經濟雙循環的重要資源要素配置樞紐、西南現代產業集聚區。

(三）探索與國際規則接軌的新模式

實施跨境服務貿易負面清單管理制度。在自由貿易試驗區實施準入前國民待遇和負面清單管理，逐步融入國際經濟新規則，全力推進服務貿易創新發展，積極創建國家文化貿易出口基地。推進綜合保稅區功能升級，積極探索“綜保+自貿”制度創新舉措，強化智能制造、國際貿易、科技創新等服務功能。

構建離岸金融跨境投融資業務體系。用好自由貿易賬戶政策，推動開展服務市場需求的離岸跨境等金融創新業務，增強跨境投融資服務功能。搭建自由貿易平臺，盤活用好各類牌照資源，實現跨境資金、貨物、數據、人才等要素流動自由便利，增強資源要素配置能力。

四、國際規則先行先試實施路徑

以產業園自貿區為載體，以制度創新為主線，在進一步自主開放、不斷開放、加大開放上邁出新步伐。秉持合作共贏理念，著力打造市場化、法治化、國際化營商環境，完善公平競爭環境，為全球治理參與者創造更多機遇，探索更多可復制可推廣的國際規則先進的經驗做法。

(一）全力打造國際科技創新高地

打造西部國際科技創新高地。搶抓成渝地區雙城經濟圈、重慶高新區和科學城建設重大機遇，全力加快科技創新和產業發展步伐，切實推動創新驅動發展。緊緊圍繞“科技創新”大力開展招商工作，創新發展模式，探索建立集成電路交易平臺，促進上下游供應鏈和產業鏈的集聚融合、集群發展，努力打造西部國際科技研發創新高地。

構建產學研用創新生態體系。加快推動落實北京理工大學、電子科技大學、西安電子科大、重慶大學等高校研發機構的實質運營。加速科技成果轉化，開辟產學研協調創新的新局面；大力推進與展微電子物聯網芯片及與德通訊“萬物工場”、矽?？萍糓EMS研發中心、德國西門子工業物聯網創新中心等落戶項目建設，積極培育鼓勵科技創新氛圍，匯聚國內外創新人才和創新要素，為打造國際化產學研用科技創新高地奠定基礎。

(二）大力打造國際一流營商環境

抓住改革和開放這兩個“牛鼻子”，堅定不移深化改革、簡政放權，放寬政策、放開限制，全面優化服務環境、投資環境和產業發展環境，構建親清新型營商環境，全力打造國際一流營商環境建設示范園區。

為科創人才提供全方位保姆式服務。建設改造一批人才食堂和人才公寓，努力解決人才的生活居住問題。同時，積極協調解決高端人才子女就學問題，廣泛組織各類人才交流聯誼活動，堅定人才扎根重慶、創新發展的信心。以人才為關鍵，構建瞄準高端人才的“塔尖”政策和針對青年人才的“塔基”政策體系，持續優化人才服務，強化人才激勵，努力營造“近悅遠來”的人才發展環境。

為園區企業建立定制化“幫包服”機制。建立園區企業真幫真包真服務紓困幫扶等機制，為每一家重點企業量身定制幫包服方案、培育計劃和政策禮包，為園區企業發展清障搭臺、鋪路架橋。幫助企業解決項目建設、生產經營、人員招聘等方面的實際問題，提振企業發展信心。營造親清型營商環境，釋放一流營商環境的“萬有引力”，讓廣大企業家、創業者和投資者近悅遠來，使產業園成為吸引人、留住人、成就人的干事創業熱土，聚合形成推動高質量發展的磅礴之力。

(三）著力建設高水平對外開放平臺

積極參與和服務內陸開放高地建設。提升對外開放層級，增強平臺交流，積極參加達沃斯論壇、中國國際進口博覽會、中國國際智能產業博覽會等國際型展會、論壇等平臺，強化對外交流，拓寬招商渠道，努力構建對外合作交流機制。積極參與重慶市城市外交，多種渠道引進外資，創造西部資本“走出去”的有利條件，增強園區資本集聚效應，以資本撬動產業，以產業集聚資本，打造區域對外開放核心載體。

中國國際進口博覽會

提升綜保區對外開放平臺載體實力。拓展綜保區業務范圍，推動保稅物流、保稅金融等業務發展壯大，推動南山國際汽車港項目發展進口整車保稅倉儲業務，促進保稅倉儲業務常態化運行。創新發展供應鏈管理等多種對外開放商業模式，大力引進國際物流供應鏈管理企業，積極提高綜合保稅區全球維修、檢驗檢測、跨境電商、文化貿易等業務占比，大力推動出口服務貿易提檔升級。積極爭取擴大暫時進出境貨物品類范圍，開展各類貿易試點。推動落實“十四五”規劃重大項目建設，引進一批新的貿易分撥中心，加快園區在金融、創新等領域的平臺生態建設，形成招商引資、對外合作的真正核心競爭力。深化貿易通關制度改革創新，搭建好通關便利化、物流協同、金融、新型貿易業態、智能制造賦能五大服務平臺。

(四）努力完善要素市場化配置

積極推動要素市場化改革試點。建立要素市場化運行機制，健全要素保障服務體系，發揮市場對要素價格的決定性作用，實現要素自主有序流動和公平高效配置?？茖W實施土地征收和片區開發，按照新型產業用地政策要求，加快完善長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等市場供應體系，實現不同產業用地合理轉換；培育數據要素市場，建設數據交易中心，探索與國際規則銜接，主動參與跨境數據流動國際規則制定，加快完善數據開放共享和數據交易流通標準體系，強化數據安全風險評估及數據安全保障措施；健全要素市場化交易平臺，拓展加工貿易廢料等公共資源交易平臺功能，加快發展金融資產等交易場所。

打造類海外環境提升服務效能。著力打通不同部門之間的壁壘，探索逐步放開外籍“高精尖缺”人才出入境和停居留限制，為外籍高層次人才投資創業、講學交流、開展經貿活動提供出入境和工作居留便利化服務，打造類海外環境，助力打造國際一流科技人才集聚區。圍繞境內企業駐外員工境外薪酬匯回境內結匯、外籍人才境內薪酬購匯匯出等業務場景，探索協同高效、單證審核便捷、結售匯流程順暢的對接新模式，切實提升薪酬用匯的便利化水平。深入貫徹落實城市提升行動計劃，全方位提升與科創人才相匹配的城市環境，著力打造以開放創新為特色，集創業工作、生活學習和休閑娛樂為一體的新型宜居宜業園區。

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注：文中圖片除署名外，均來源于網絡。