貫徹大綱理念要求

踐行行業使命擔當

以高質量咨詢服務引領行業轉型升級

——《投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明》解讀

肖鳳桐

2023年3月，國家發展改革委印發《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》和《企業投資項目可行性研究報告編寫參考大綱（2023年版）》（以下分別簡稱《通用大綱》和《參考大綱》），在我國工程咨詢行業引發熱烈反響。可行性研究是建設項目前期工作的重中之重，是投資決策的核心環節。兩個大綱堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，系統總結了2002年以來可行性研究編制工作經驗，貫徹新發展理念，融入新時代投資建設要求，是投融資體制改革的鞏固和深化，是新時期做好工程咨詢服務的重要規范。工程咨詢行業要高度重視，迅速行動，深入學習和認真執行兩個大綱，進一步提升工程咨詢質量，更好服務投資高質量發展。

兩個大綱是深化投融資體制改革成果，推動投資高質量發展的創新舉措

2004年印發的《國務院關于投資體制改革的決定》，奠定了我國現行投資管理體制的根基，確立了政府投資項目和企業投資項目分類管理的改革框架?！稕Q定》按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，徹底改革此前不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律實行審批的做法，改為區分政府投資項目和企業投資項目，分別實行審批、核準和備案制度。2016年7月印發的《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》，部署推進投資領域“放管服”改革，提出了堅持企業投資核準范圍最小化、試點企業投資項目承諾制、建設投資項目在線審批監管平臺、實行并聯審批核準、簡化整合投資項目報建手續等一系列影響深遠的改革措施。2016年、2019年，《企業投資項目核準和備案管理條例》《政府投資條例》2部行業法規相繼頒布實施，我國投資管理領域進一步實現了法治全覆蓋，投資管理納入法治化軌道。兩個大綱鞏固深化投融資體制改革成果，貫徹落實充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發揮政府作用的精神，按照政府和企業投資項目分類管理要求，明確兩類項目可行性研究的不同側重，努力將投融資體制改革的成果轉化成可行性研究制度規范，用以指導投資實踐活動更加科學規范推進。

可行性研究重點解決項目“能不能干”的問題，是投資項目決策的核心關鍵環節，在整個投資項目決策過程中起著承上啟下的作用?？茖W規范的可行性研究體系是工程咨詢行業的職責使命所在。改革開放前，我國工程項目的建設前期工作主要圍繞設計任務書開展，工程設計單位承擔著建設前期工作論證任務，為項目提供決策服務，當時尚未產生“工程咨詢”概念。20世紀80年代初，我國學習借鑒世界銀行和聯合國工業發展組織推進項目建設的有益經驗，探索引入可行性研究制度。工程咨詢行業因應形勢而不斷發展壯大，經過40多年的拼搏發展，截至2022年底，備案單位33079家，備案單位從業總人數369萬人，工程咨詢行業已經成為黨和政府以及市場主體決策的重要“智囊團”和參謀助手。如今，兩個大綱的發布和實施，為行業發展釋放了重要的指引和信號，可從以下三個方面重點把握。

（一）重視項目全生命周期咨詢，提升行業綜合咨詢能力。投資項目建設是一項系統性工程，前期工作事關投資建設成敗。提高前期工作質量，關鍵在于扎實、深入、充分做好可行性研究工作。兩個大綱改變過去“重建設、輕運營”的做法，從項目全生命周期管理的視角出發，進一步完善可行性研究報告在內容和深度方面的基礎性要求，提出可行研究報告要圍繞投資項目建設必要性、方案可行性及風險可控性“三大目標”開展系統、專業、深入論證，既要重視工程建設方案可行性研究，也要重視項目運營方案研究，強調做好項目全生命周期的方案優化和系統性論證，完善需求可靠性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響可持續性、各類風險管控方案等“七個維度”研究內容，對工程咨詢行業項目全過程咨詢能力提出更高要求。工程咨詢機構要對標大綱要求，優化咨詢資源配置，加強咨詢模式創新，發揮前期咨詢引領帶動作用，積極發展投資決策綜合性咨詢和全過程工程咨詢，不斷提升包含項目前期咨詢、項目實施/工程建設咨詢、項目運行維護咨詢等在內的全階段一體化咨詢能力。

（二）重視數字化咨詢，加快行業數字化轉型發展。中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出要推進一二三產業全產業鏈數字化發展。工程咨詢行業加快推進數字化轉型刻不容緩。兩個大綱對投資建設領域數字化轉型提出明確要求，“對于具備條件的項目，研究提出擬建項目數字化應用方案，包括技術、設備、工程、建設管理和運維、網絡與數據安全保障等方面，提出以數字化交付為目的，實現設計-施工-運維全過程數字化應用方案”。工程咨詢機構要加強數字化建設的頂層設計，堅持數字化戰略導向，堅持數字化與投資決策綜合性咨詢、全過程工程咨詢等模式創新相結合，在制度激勵、組織機構、人才建設、流程管理等方面加強配套改革，釋放數字化發展活力；強化數字信息基礎建設，完善工程咨詢數據資源體系建設，激活數據要素潛能，利用數據資源推動工程咨詢業務全價值鏈協同；著力開發構建特色鮮明、應用豐富的工程咨詢數字化咨詢平臺，形成智能咨詢能力；注意做好數據安全保障工作，有效防范數據風險事件，通過投資建設領域數字化轉型，著力為項目咨詢提供數據驅動、智慧管理、高效協同的數字化服務。

（三）重視保障安全發展，提升行業統籌謀劃水平。當前，面對艱巨繁重的改革發展穩定任務和日趨復雜嚴峻的外部環境，安全發展的重要性和緊迫性更為凸顯。兩個大綱對投資領域的安全發展給予了充分強化和重視，《通用大綱》提出政府投資項目要注意防范地方政府隱性債務風險，《參考大綱》提出企業投資項目要特別防范市場風險。兩個大綱要求投資項目要提高投資估算精度，充分考慮項目周期內有關影響和風險管理的費用安排；盈利能力分析既要重視項目自身盈利能力，也要研究項目可融資性及債務清償能力；財務持續能力分析要綜合考察項目現金流情況，判斷是否有足夠的凈現金流維持項目正常運營；開展安全影響效果論證，重視供應鏈安全；做好項目風險管控方案研究，建立健全投資項目風險管控機制。工程咨詢機構要提高站位，把握好投資建設整體和局部、當前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的規律，在咨詢服務過程中不斷提高戰略思維、辯證思維、系統思維、創新思維、底線思維能力，統籌發展與安全，堅持問題導向，增強憂患意識，推進投資安全理論研究創新，深化風險研究標準建設，用好數字化新技術手段，有效識別、規避各類風險，使投資項目“真可行”，提升工程咨詢行業保障安全發展的咨詢服務能力和水平。

兩個大綱借鑒國際經驗，立足我國國情，從投資建設實際出發，系統總結新時代以來投資建設正反兩面經驗，進一步深化項目可行性研究工作要求，體現了可行性研究規范時代性、科學性、原則性的有機統一。做好投資項目的可行性研究是工程咨詢行業的看家本領，也是基本功。工程咨詢機構在服務投資項目建設的過程中，要將大綱要求與項目實際有機結合，特別是把握好以下五方面要求：

（一）注重服務國家戰略。我國堅定實施創新驅動發展戰略、區域協調發展戰略、軍民融合發展戰略等國家重大戰略，重視規劃引領作用。投資在推進落實國家重大戰略、實施重大規劃等方面發揮著不可替代的重要作用。兩個大綱重視投資項目規劃政策符合性，在項目背景方面，要求闡述項目與經濟社會發展規劃、區域規劃、專項規劃、國土空間規劃等重大規劃的銜接性，與擴大內需、共同富裕、鄉村振興、科技創新、節能減排、碳達峰碳中和、國家安全和應急管理等重大政策目標的符合性；重視項目需求分析，提出對于重大項目，應立足于構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，研究兩個市場、兩種資源，促進暢通循環。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，要力求聚焦國家重大戰略推進重大項目，聚焦區域協調發展擴大有效投資，聚焦關鍵領域和薄弱環節補短板強弱項，助力增強投資優化供給結構關鍵作用。

（二）注重生態文明建設。投資領域要貫徹新發展理念，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展，就要正確處理投資與環境、資源的關系，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。兩個大綱重視從源頭上抓好管理，強化項目選址或選線要求，加強資源環境要素保障分析，論證擬建項目水資源、能源、大氣環境、生態等承載能力及其保障條件；重視節約資源，資源開發類項目要制定資源開發和綜合利用方案，評價資源利用效率；重視能耗控制，加強資源和能源利用效果分析，對于占用重要資源的項目，評價項目能效水平以及對項目所在地區能耗調控的影響；重視碳達峰碳中和，要求預測并核算項目年度碳排放總量、主要產品碳排放強度，提出項目碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項目對所在地區碳達峰碳中和目標實現的影響；注重綠色建設，工程方案應重視節約集約用地、綠色建材、綠色建筑、超低能耗建筑、裝配式建筑、生態修復等綠色及韌性工程相關內容。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展，加快發展方式綠色轉型，做好環境污染防治，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性，積極穩妥推進碳達峰碳中和，實現投資項目建設與生態環境的協調統一。

（三）注重項目自主創新。習近平總書記指出，全面建設社會主義現代化強國，實現第二個百年奮斗目標，必須走自主創新之路。在項目建設上也要貫徹自主創新要求，兩個大綱重視技術方案比較，通過比較提出項目預期達到的技術目標、技術來源及其實現路徑，確定核心技術方案和核心技術指標，對于專利或關鍵核心技術，需要分析其取得方式的可靠性、知識產權保護、技術標準和自主可控性等；重視設備方案比選，提出關鍵設備和軟件推薦方案及自主知識產權情況；重視數字化創新，加強全過程數字化應用。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，要瞄準技術前沿，著力推動全過程數字化應用，全面提升投資項目創新水平。同時，工程咨詢機構要面向未來，在規劃編制、項目評估等工作中，著力推進新型工業化，加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，推動戰略性新興產業融合集群發展，助力構建新一代信息技術、人工智能、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、綠色環保等一批新的增長引擎，服務推動產業結構和產業價值鏈躍升，塑造我國競爭新優勢，在更高水平上參與全球競爭。

（四）注重民生福祉保障。消除貧困、改善民生、實現共同富裕是社會主義的本質要求。兩個大綱提出項目建設必要性研究要從宏觀、中觀、微觀層面展開分析，對于主要滿足社會公共需求的非經營性項目，應進行社會需求研究；項目用地征收補償（安置）方案應保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障；在項目影響分析中，主要從項目可能產生的社會影響、社會效益和社會接受性等方面，研究項目對當地產生的各種社會影響，評價項目在促進個人發展、社區發展和社會發展等方面的社會責任。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，要牢固樹立以人民為中心的發展思想，加強項目社會性影響論證，持續打造民生精品工程、示范工程，滿足人民美好生活需要；要結合實際，因地制宜，發揮行業智力優勢和專業特長，加大對鄉村建設、義務教育、基本醫療、住房和飲水安全、育幼養老等方面咨詢服務投入力度，推動實現基本公共服務均等化。

（五）注重風險綜合防范。政府投資項目和企業投資項目要綜合把好“風險關”，兩個大綱重視防范規劃選址風險，提出選址方案研究應鼓勵公眾參與，充分考慮不同影響和風險因素的早期篩查判斷和初步分析成果，并結合利益相關方的訴求或建議反饋，完善和優化選址選線方案；重視要素保障，提出要分析土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求及保障能力等，對重大項目要根據法規政策要求提出要素予以特別保障的方案，企業投資項目重點分析用地、用能、碳排放等要素的市場化配置可得性；重視安全建設，提出建設方案要加強安全韌性等方面比選；重視運營安全，提出安全保障方案，明確安全生產責任和應急管理要求，強化運營單位主體責任，落實政府監管要求；重視融資安全，全面評價融資風險和債務清償能力；加強現金流風險分析，科學、精準判斷項目能否正常運營。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，應把防范和化解各類風險作為可行性研究重要任務，使風險研究成為項目是否可行的有效判斷依據，避免投資損失。

黨的二十大報告指出要發揮投資對優化供給結構的關鍵作用。工程咨詢行業要貫徹黨的二十大精神，進一步提升咨詢服務質量，以高質量咨詢供給創造引領高質量咨詢需求，加快構建新發展格局，推進中國式現代化?！锻ㄓ么缶V》和《參考大綱》是新時期做好投資項目前期工作的重要準則，中國工程咨詢協會高度重視，在兩個大綱對外征求意見階段，就積極組織工程咨詢機構參與討論、提出修改完善建議。下一步，協會將進一步加大工作力度，組織行業深入貫徹落實《通用大綱》和《參考大綱》要求，在新時代咨詢服務實踐中繼續總結經驗，持續開拓創新，在新征程上作出新業績譜寫新篇章。

（一）加強宣傳培訓服務促進落實。協會將開展行業宣傳培訓工作，在咨詢工程師（投資）繼續教育環節有針對性地增加大綱學習內容。多渠道加強社會宣傳，使各有關投資決策方、研究人員、高等院校相關專業師生充分認識新版大綱對于實現投資高質量發展的意義，不斷擴大兩個大綱的影響力，形成提升咨詢服務質量的合力。

（二）有效檢驗咨詢質量推進落實。協會將認真對照《通用大綱》和《參考大綱》，突出標準導向，使大綱要求有機融入協會業務工作，推動工程咨詢行業深入落實兩個大綱。以兩個大綱的有關要求作為協會開展行業執業檢查和咨詢成果質量檢查等工作的重要評價依據。

（三）推動行業標準建設深化落實。協會將以兩個大綱為典型示范樣本，進一步加強行業標準規范的編制工作，提升行業各項標準建設水平，推動行業標準化體系建設向縱深發展，有效提升行業咨詢服務質量和水平。組織專家針對不同專業投資項目，細化大綱要求，編制配套細則；做好各類咨詢標準與兩個大綱的有機銜接，增強標準的全面性、科學性、系統性、專業性。

（四）跟蹤落實大綱動態調整機制。協會將按照國家發展改革委的統籌安排，發揮行業協會優勢、主動擔當作為，積極承擔兩個大綱的跟蹤反饋工作，及時收集整理各方面的意見建議，經梳理研究后定期報送國家發展改革委，助力兩個大綱的持續迭代完善。