摘要: 近年來二氧化碳排放持續快速增長，全球氣候變暖已成不爭事實。國際社會為共同應對氣候變化做出了積極努力，截至2020年底，全球已有40余個國家和經濟體正式宣布了碳中和目標。我國化石能源消費和二氧化碳排放持續增長，占全球比重逐步升高，為提升發展質量，彰顯大國責任，需要積極科學推動碳達峰碳中和工作。同時，雙碳發展將對我國經濟社會產生重要深遠影響，能源結構、產業布局將發生深刻調整。面對重大機遇挑戰，應以戰略性思維統籌推進雙碳工作，找準發力點，分階段穩步實施，努力實現經濟社會高質低碳創新發展。

關鍵詞: 雙碳發展；全球變暖；能源消費；二氧化碳排放；應對策略

一、推動雙碳發展的背景和意義

（一）全球氣候環境發生變化

1. 二氧化碳濃度快速增長

近兩百多年來，人類活動促使大氣中二氧化碳濃度快速增長。工業革命以前，大氣中的二氧化碳濃度維持在280 ppm（parts per million）左右，2015年大氣中二氧化碳濃度打破地球史上維持了近250萬年的記錄，突破400 ppm。近年來，二氧化碳濃度繼續快速增長，有研究表明，20世紀50年代末期，二氧化碳濃度年均增速約為0.2 ppm；2005—2019年期間二氧化碳濃度以每年2.2 ppm的速度增長，2019年二氧化碳濃度達到415 ppm。如依此速度持續增長，預計到21世紀中葉大氣中二氧化碳濃度將達到工業革命前濃度的兩倍以上。

2. 全球地表溫度波動上升

美國國家航空和航天局（NASA）戈達德空間研究所（Goddard Institute for Space Studies）開發了基于地理信息系統的全球地表溫度分析工具（GISS Surface Temperature Analysis）。利用該工具，可以得到自1880年以來全球年平均地表氣溫的變化情況（圖1），以及全球地表溫度季節性周期變化情況（圖2）。從圖中可以觀察到，1880至1980年百余年間，全球年平均地表氣溫總體波動較小，處于溫度緩慢上漲和下降的小幅波動相繼疊加狀態。1980年之后，全球年平均地表溫度呈現明顯的波動上升趨勢，而且隨著時間的推移這種趨勢愈發明顯。同時，2020年與工業化前相比，全球平均地表溫度已經上升了1.2 ± 0.1 ℃。

數據來源：美國國家航空和航天局戈達德空間研究所。

圖1 全球年平均地表氣溫變化趨勢圖

數據來源：美國國家航空和航天局戈達德空間研究所。

圖2 全球溫度季節性周期變化情況

3. 全球變暖問題愈發凸顯

近年來，科學家通過儀器觀測到的全球氣候變化是20世紀80年代以來變化最快的，全球變暖問題愈發凸顯。觀測資料和研究表明，全球氣候正在經歷一次以氣候變暖為主要特征的顯著變化。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）數十年來持續跟蹤系統評估，基本認定工業革命以來以化石燃料大規模開發利用為代表的人類活動是當前全球變暖的主要原因。人類活動中對全球變暖影響最大的因素是二氧化碳、甲烷以及氧化亞氮等溫室氣體的排放。據世界氣象組織（WMO）研究表明，2019年全球溫室氣體存量濃度達到歷史新高，且2020年成為有記錄以來三個最暖的年份之一。

（二）世界和我國碳排放情況

1. 全球化石能源消費情況

石油、天然氣、煤炭等化石燃料是目前人類活動使用的最主要的能源消費產品，同時也是全球二氧化碳等溫室氣體排放的主要貢獻者。根據2021年7月英國石油公司發布的《世界能源統計年鑒》（以下簡稱年鑒），2020年全球一次能源消費量為556.63EJ（EJ=1018焦耳），受全球新冠肺炎疫情沖擊等因素影響，與2019年相比下降4.28個百分點，為2009年以來首次出現一次能源消費負增長。2010至2020年全球一次能源消費總量及增長率變化情況如圖3所示。從圖中可以看出，自2012年以來，全球一次能源消費增長速率放緩，2018年增速略有增加后2019年更緩，直至2020年出現負增長。

圖3  2010－2020年全球一次能源消費總量及增長率（單位EJ=1018焦耳）

2019和2020年全球一次能源消費情況如圖4和圖5所示。根據年鑒統計數據，2019年全球一次能源消費量為581.5EJ，其中化石能源消費量為490.1EJ，占比約為84.3%，同比下降0.5個百分點；2020年全球一次能源消費量為556.6EJ，其中化石能源消費量為462.8EJ，占比約為83.1%，同比下降1.2個百分點。石油、天然氣、煤炭等化石燃料消費總量逐步減少，水電、新能源等消費總量和占比逐步增長。

圖4  2019和2020年全球一次能源消費情況（單位EJ=1018焦耳）

圖5  2019和2020年全球一次能源消費比例

2. 全球二氧化碳排放情況

根據年鑒統計數據，2010至2020年全球由于化石能源消費產生的二氧化碳排放情況如圖6所示。自2012年以來，全球由于化石能源消費產生的二氧化碳排放量增速放緩，2018年增速略有增加后2019年增速更緩，2020年出現負增長。2019年，全球由于化石能源消費產生的二氧化碳排放量為343.57億噸，同比僅增長0.02%。2020年，全球由于化石能源消費產生的二氧化碳排放量為322.84億噸，同比下降6.03%。從增長趨勢來看，與能源相關的二氧化碳排放量增速逐步放緩，低于近五年的平均增速1.1%。

圖6  2010－2020年全球二氧化碳排放量及變化率

3. 中國化石能源消費情況

2020年全國能源消費總量為49.8億噸標準煤，比2019年增長2.2%。其中，煤炭消費量占能源消費總量的56.8%，比2019年下降0.9個百分點；天然氣、水電、核電、風電等清潔能源消費量占能源消費總量的24.3%，比2019年上升1.0個百分點，比2016年的19.1%上升了5.2個百分點。隨著經濟社會轉向高質量發展，中國的能源消費結構正在逐步改善。

2010至2020年中國能源消費總量及增長率變化情況如圖7所示。從圖中可以看出，2011年之后，中國一次能源消費增長率逐漸變緩，但總體快于全球一次能源消費增長率。尤其是2020年受疫情沖擊，全球一次能源消費增長率為－4.28%，但中國一次能源消費逆勢而上，增長率繼續保持正值為2.41%。中國的一次能源消費總量全球占比也由2010年的20.64%上升至2020年的26.13%。中國的能源消費面臨更大的調控壓力。

圖7  2010－2020年中國一次能源消費總量及增長率（單位EJ=1018焦耳）

4. 中國二氧化碳排放情況

當前中國是全球最大的能源消費國，也是最大的碳排放國。2020年，中國與能源相關的二氧化碳排放量達到98.99億噸，占世界排放總量的30.66%。2010至2020年中國由于化石能源消費產生的二氧化碳排放情況如圖8所示。從圖中可以看出，自2011年碳排放大幅增長之后，中國的碳排放增速逐漸趨緩，2015和2016年與能源相關的二氧化碳排放量還有小幅減少。2020年全國萬元國內生產總值二氧化碳排放下降1.0%。這說明技術創新和能源效率調整取得了一定成效，但總體形勢仍然嚴峻。2010至2020年中國二氧化碳排放量占全球比重情況如圖9所示。2010年中國二氧化碳排放量占全球比重約為26.03%，2020年該比例攀升至30.66%。在碳達峰碳中和愿景目標下，中國能源結構效率調整以及碳減排工作面臨更大的壓力和挑戰。

圖8  2010－2020年中國二氧化碳排放量及變化率

圖9  2010－2020年中國二氧化碳排放量占全球比重

（三）國際社會在努力積極應對氣候變化

1. 締約全球氣候協定凝聚廣泛共識

為共同積極應對全球氣候變化，國際社會已締約簽訂三個重要公約協定?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》，1992年5月聯合國大會通過，1994年3月生效，終極目標是將大氣溫室氣體濃度維持在一個穩定水平，在該水平上人類活動對氣候系統的危險干擾不會發生?！毒┒甲h定書》，1997年12月制定，2005年2月生效，其目標是將大氣中的溫室氣體含量穩定在一個適當水平，進而防止劇烈的氣候改變對人類造成傷害?！栋屠鑵f定》，2015年12月通過，2016年11月生效，長期目標是將全球平均氣溫較前工業化時期上升幅度控制在2℃以內，并努力將溫升幅度限制在1.5℃以內。

2. 世界各國碳中和目標進展

截至2020年底，全球有40余個國家和經濟體正式宣布了碳中和目標，包括已經實現目標、已經寫入政策文件、已經提出或完成立法程序的國家和地區，具體進展情況如表1。其中，英國2019年6月27日新修訂的《氣候變化法案》生效，成為第一個通過立法形式明確2050年實現溫室氣體凈零排放的發達國家。美國特朗普政府退出了《巴黎協定》，但新任總統拜登在上任第一天就簽署行政令讓美國重返《巴黎協定》，并計劃設定2050年之前實現碳中和的目標。美國、中國、英國和日本等國家所做出的承諾表明，應對氣候變化的全球共識和趨勢已經深入人心，未來各國將圍繞碳中和出臺大量支持的政策和措施。

表1 承諾實現碳中和的部分國家和地區

3. 中國向世界做出莊嚴承諾

2015年11月，在巴黎氣候變化大會開幕式上提出，將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早實現，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。2020年9月，在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。2020年12月，在氣候雄心峰會上提出，進一步提高中國國家自主貢獻力度，到2030年，單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降 65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到 25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。

4. 中國推動雙碳工作的緊迫性和必要性

（1）中國推動碳達峰碳中和的緊迫性

中國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段，社會主要矛盾發生變化，調整產業布局和能源結構需要加快推動碳達峰碳中和工作。一是國家保障能源安全的戰略需要，2020年我國石油和天然氣對外依存度分別為73.5%和41.3%，能源結構性供需矛盾突出，需要盡快優化能源消費結構。二是能源資源環境承載能力面臨嚴峻挑戰，中國人均資源能源占有量有限，生態環境相對脆弱，長期簡單粗放的發展方式已不可持續。三是廣大人民群眾的迫切訴求，近年來霧霾沙塵天氣頻發，氣候變暖趨勢明顯，極端惡劣天氣增多，推動經濟綠色低碳發展，提高發展質量，有助于提升人民群眾的幸福感和獲得感。此外，部分發達國家已率先實現碳達峰，美國于2005年達到峰值57億噸，德國于1979年達到峰值11億噸，整個歐洲也于1979年達到峰值34.4億噸。

（2）中國推動碳達峰碳中和的必要性

為提升發展質量，彰顯大國責任，保護生態環境，滿足人民群眾對美好生活的向往，必須推動碳達峰碳中和工作。從國際層面來看，積極推動碳達峰碳中和工作符合構建人類命運共同體的發展理念，充分體現負責任大國的形象和擔當。中國當前已是碳排放第一大國，推動碳達峰碳中和工作對全球應對氣候變化有重要的積極貢獻。從國內層面來看，積極開展碳達峰碳中和工作有利于加快創新驅動提高發展質量，有利于加快能源結構調整和產業迭代升級，有助于實現滿足人民群眾對美好生活向往的愿望，有助于實現中華民族的偉大復興和永續發展。

二、雙碳發展對我國的影響和挑戰

（一）對經濟社會發展產生重要影響

1. 對經濟發展模式的影響

一是經濟增長方式將產生重要變革，向綠色、低碳、循環發展轉變，向集約化、高質量發展轉變，向可持續發展轉變。二是產業結構和布局加快調整，“兩高”產業逐步縮減和淘汰，產業空間布局逐步優化，戰略性新興產業和高端服務業快速發展。三是對技術發展趨勢產生重要影響，先進脫碳技術，先進節能和回收利用技術，新型電力系統、儲能、替代能源技術等將迎來快速發展階段。四是對外貿易格局將發生深刻調整，國際貿易格局和貿易規則重構，中國對外能源依存度逐步降低，在國際產業鏈中的位置將進一步提升。

2. 對能源生產消費的影響

與能源生產消費相關的碳排放是當前全球碳排放的主要貢獻者，約占排放總量的85%，雙碳工作的推進將對能源結構調整和開發利用產生深遠影響。煤炭領域，落后產能逐步淘汰，煤炭生產向大型先進煤礦集中，煤化工、煤電等煤炭轉化產業發展空間受限，其他能源將逐步替代煤炭消費，促進煤炭消費盡早達峰。石油領域，逐步推進成品油消費替代，原油對外依存度先平穩后下降。天然氣領域，近期逐步在城鄉范圍普及天然氣消費，逐步擴大天然氣在工業、交通領域的應用，在冬季取暖形成對煤炭的有效替代，未來條件成熟時再逐步采用新型能源替代天然氣消費。非化石能源領域，新能源大規模快速發展，西南地區常規水電和沿海核電開發建設持續推進，形成多能互補、就近消納的能源新格局。

3. 對若干重點行業的影響

（1）鋼鐵行業

鋼鐵行業是我國的支柱型產業，GDP貢獻約5%，鋼鐵年產量超過世界的一半，年碳排放量占我國排放總量的15%。具體影響表現為，一是產能和產量面臨調整，鋼鐵產能和產量逐步下降，落后產能和過剩產能加快退出，鋼鐵生產以滿足自身需求為主，出口規模逐步下降。二是產能結構面臨升級，低端供給過剩和高端供給不足的局面逐步轉變，產能由小型向大型高爐－轉爐方向轉變。三是生產工藝和技術迭代升級，推動能效提升，加快廢鋼利用，氫能直接還原煉鋼成為未來探索方向。

（2）煤化工行業

煤化工行業是傳統高耗能、高耗水產業，是煤炭轉化產業的碳排放大戶，年碳排放量占我國排放總量的10%。具體影響表現為，一是產能發展空間受限，項目審批難度增加，生產成本提升，低油價下產品競爭力下降，落后產能和過剩產能加速退出。二是技術進步和轉型升級亟需加快，大型現代煤化工成為發展趨勢，技術發展推動煤炭利用效率提升，生產工藝向低碳技術轉變。

（3）水泥行業

水泥行業是我國又一重要工業領域，產能和產量占世界近六成，年碳排放量占我國排放總量的9%。水泥行業的碳減排選項相對較少、難度較大。具體影響表現為，一是促進產能優化和能效提升，過剩產能進一步壓減，通過減量置換發展先進產能，提升生產過程的能源利用效率成為降低碳排放的重要途徑。二是尋求替代產品和替代燃料，在建筑工程中逐步尋求采用預制材料等水泥替代品，生物質和有機廢棄物有望成為替代煤炭的水泥生產重要燃料。

（二）實現碳達峰碳中和面臨的主要挑戰

1. 發展階段的總體挑戰

（1）能源消費和碳排放仍處于上升期。相對于部分發達國家早已實現能源消費和碳排放的“雙達峰”，我國2020年能源消費和碳排放分別比2006年增長了近70%和50%，且近期還將處于繼續上升的階段，碳達峰碳中和現實壓力巨大。

（2）排放標準和制度體系有待完善。需要加快研究碳達峰碳中和綜合性立法，完善現有節能、應對氣候變化、循環經濟、污染物排放等方面的標準體系，健全國家、地方、企業碳排放核算及核查體系，研究建立碳達峰碳中和評估體系。

（3）與發達國家的產業結構類型不同。美國于2005年實現碳達峰時的服務業增加值占GDP比重為73.9%，而我國現階段制造業增加值占GDP比重高達27%，傳統工業和制造業比重高給節能降碳帶來巨大挑戰。

（4）能源消費結構以化石能源為主。富煤、貧油、少氣的資源稟賦，加之依靠資源要素的增長方式，導致我國化石能源消費長期居高不下，目前仍維持在84%以上，其中煤炭消費比重超過56%，而美國的煤炭消費僅占12%。

2. 產業轉型升級的重點問題

一是產業發展存在重“量”輕“質”情況。一些低端制造業依然占據了較多資源，導致產能過剩、高能耗、低附加值的問題長期存在。二是制造業和生產性服務業創新升級緩慢。我國高技術產業的研發投入占總產值的比例僅為0.8%左右，而歐美等發達國家這一比例在10%以上，生產性服務業發展水平仍然較弱，影響了高技術制造業的發展。三是產業結構和層次需進一步提升。產業結構仍有較大的提升空間，第三產業增加值比重有待進一步提高，各級產業勞動力與產業發展匹配性較弱，第二產業勞動力素質和第三產業勞動力數量有待提高。四是新一輪產業革命和國際博弈帶來的外需風險。以消費者為中心的個性化需求、數字化智能化的分散性制造、產業轉型帶來的成本上升、西方國家制造業回流、國際貿易博弈規則重構等趨勢，將對我國對外貿易造成影響。

3. 體制機制的主要短板

（1）碳交易機制。交易主體尚未全面覆蓋到電力、鋼鐵、水泥、化工等更多的重點排放單位，碳排放權跨境交易仍需進一步拓展。

（2）價格機制。差別化的能源消費價格體系尚不健全，與經濟活動和碳強度相關的稅費制度有待完善，亟需通過全面碳交易實現市場化的價格引導。

（3）投融資機制。氣候投融資機制需要進一步健全，例如將投融資申請者對環境的影響作為決策依據，引導金融機構優先向低碳、環保的信貸申請者傾斜，并適時推出碳金融工具。

（4）電力輔助服務機制。電力輔助服務補償機制有待普及和完善，抽水蓄能、儲能、調峰電源的潛力尚未充分發揮，市場主體參與電力輔助服務的積極性還需進一步提升。

三、應對策略與建議

（一）以戰略性思維統籌推進

1. 外因素動態分析

（1）碳匯能力

大氣中二氧化碳濃度是人為化石燃料排放與陸地、海洋生態系統吸收兩者平衡的結果。2000至2018年，全球陸地和海洋碳匯能力約192.9億噸二氧化碳/年。按照聯合國氣候行動峰會2019年倡議，到2050年全球可實現碳中和。據預測，屆時全球與能源相關的二氧化碳排放量需控制在194億噸/年以內，占目前全球與能源相關的二氧化碳排放量的56%左右。我國陸地碳匯能力中，林地占80%、草地占15%、水域和未利用地占5%，耕地為碳源，不考慮碳匯。據預測，我國實現碳中和時，與能源相關的二氧化碳排放量約為39億噸/年，占目前我國與能源相關的二氧化碳排放量的40%左右。

（2）人口規模

聯合國經濟社會理事會人口司發布的《2019年世界人口展望》預測，到2050年中國人口將下降至14.02億人，到2100年中國人口將進一步下降至10.65億人。中國社科院人口與勞動經濟研究所提出，到2028年左右中國人口將出現負增長。未來隨著人口規模的逐步下降，城市結構和國土空間發生變化，生產活動、消費規模、建筑和交通需求量也將隨之變化，碳中和工作將進入新階段。

（3）產業結構

改革開放40余年，我國的產業結構發生了重要變化。由第一、第二產業占主導地位，逐步過渡到快速工業化過程，產業結構轉型加快，第三產業比重逐步領先，產業鏈逐步向中高端遷移。隨著經濟發展由高速增長轉向高質量發展階段，加之社會主要矛盾轉化和科技創新加持，低端產業逐步向國外轉移、高耗能產業逐步淘汰、戰略性新興產業和高端服務業快速發展，能源消費總量和強度將慢慢趨于雙降。

2. 多維度系統布局

要積極推動能源產業與其他產業協同降碳，推動能源供給側和消費側協同降碳，推動居民出行和生活方式轉變。不同能源企業、能源品種之間，要積極推動源網荷儲一體化和多能互補，推動綠證和碳交易、電力輔助服務補償，推動煤電油氣配置和利用效率整體最優。央地、區域和部門之間，要堅持全國一盤棋，處理好全局和局部利益關系，發揮市場配置資源的決定性作用，充分發揮環保、財稅、規劃等部門協同保障作用。多元參與主體之間，政府部門和市場主體要相互配合，推動整體和個體的良性互動，形成全社會高質低碳發展的普遍共識。

3. 冷思考理性應對

以戰略性、系統性思維統籌各行業全面推進，不是以犧牲經濟發展為代價，而是通過科技創新、技術升級、產品更新帶動更大發展。注重與產業轉型升級、生態文明建設等高質量發展目標協同推進，避免重復發達國家先高碳、再低碳的老路，結合世界發展格局和我國國情系統科學謀劃、分步有序實施，腳踏實地、沉著應對，抓住機遇、應對挑戰，努力實現經濟社會高質低碳、循環綠色發展。

4. 強驅動創新發展

創新是推動碳達峰碳中和工作的前鋒利器，要積極探索技術創新、理念創新以及制度創新。2021年3月科技部碳達峰與碳中和科技工作領導小組召開第一次會議，圍繞加快碳達峰碳中和，進行了重點部署。要進一步加快發展新能源和儲能技術，大力發展綠色制造和低成本碳捕獲、利用與封存（CCUS）技術，改進高能耗生產工藝，構建新型電力系統，推動儲能設施和氫能產業發展。

（二）找準雙碳工作著力點

1. 能源領域

雙碳工作與深化落實我國能源生產和消費革命戰略一脈相承。能源供給側，構建清潔低碳、安全高效的能源供給體系，推動可再生能源替代，構建以可再生能源為主體的電力結構，優化能源生產布局，提升能源供給質量和效率。能源消費端，堅持節能優先，著力提高能源利用效率，推動工業、建筑、交通等重點行業減污降碳，控制化石能源消費總量，提高清潔能源消納能力。能源技術方面，要推動清潔低碳能源開發利用技術、資源回收利用技術、碳捕集封存技術發展，通過技術升級降低可再生能源開發利用成本，推動智能電網、儲能技術發展，加快發展氫能、核能等替代能源。能源體制方面，完善有利于清潔低碳發展的財稅、價格、金融、土地政策，加快推進碳交易，實現從單一行業到多個行業、從試點交易到全面交易的快速過渡，形成有利于清潔低碳產業發展的市場機制。國際交流合作方面，推進國際氣候變化合作，一帶一路清潔能源合作。

2. 城市發展和生活領域

（1）優化城市發展模式

一是發展職住平衡，方便就近工作和出行，減少城市擁堵和環境污染，完善居住區配套和公共服務體系。二是加快城市更新，優化城市功能和布局，推動城市產業升級，提升文化活力和城市風貌，建設新型智慧城市。三是構造生態微循環，以分布式、多節點、網格化為特征，構建綠色低碳的微型循環體，實現小范圍內的碳中和，減少對城市大循環的依賴。四是加大生態環境治理力度，促進城市污廢資源產業化利用，推動各類資源綜合利用和循環利用，將環境治理和生態保護納入城市規劃建設體系。

（2）轉變居民生活方式

居住方面，提升建筑節能標準，采用先進的建筑圍護結構和材料，加強自然通風和光照利用，實行南北方差異化設計，減少玻璃幕墻使用。出行方面，鼓勵公共交通+自行車+步行的出行方式，完善公共交通系統，打通交通微循環，實現智能化的出行信息服務，逐步提高電動、混動汽車比重。家居方面，推廣個性化、智能化家居，采用節能環保家電，提高終端用能電氣化水平。消費意識方面，減少一次性用品使用，優先購買節能環保低碳產品，加強節約意識，杜絕浪費和不合理消費。

（3）改善城市供能方式

推動完善城市分布式綜合能源系統。通過整合能源生產以及污水處理、垃圾處理等市政服務設施，實施分布式的終端一體化集成供能工程。優先利用城市污廢，統籌利用本地風能、太陽能、地熱能等可再生能源，并采用天然氣等化石能源作為兜底保障，協同生產供應冷、熱、電、氣等終端能源，實現多能互補和梯級利用，并在輻射范圍內實現就近供能。通過因地制宜就地選用能源資源，采用科學的能源裝機配比，最大程度提高能源利用和配置效率，在能源生產的同時協同促進城市環境治理，是未來我國城市更新和城市能源發展的新方向。

3. 工業領域

工業領域要抓住重點行業，通過技術創新、理念創新、模式創新、體制機制創新，大力推動碳達峰碳中和工作。鋼鐵行業，要調整進出口政策，嚴禁新增產能，強化廢鋼管理，優化工藝結構，推動技術進步。建材行業，要加快行業結構調整，嚴禁新增產能，疏導消費需求，加強政策引導和行業規范管理，充分促進上下游產業合作。煤化工行業，要在嚴控產能下實現有序發展，優化生產工藝和流程，完善現代煤化工標準體系，做好技術儲備，保障資源能源安全。石化行業，要持續促進石油化工行業產能優化，推動全過程節能降耗，加快石化技術創新，深入落實綠色低碳理念。鋁產業，要嚴控電解鋁產能，提升再生鋁產業水平，優化產業布局，推動技術創新。汽車產業，要逐步完成對傳統燃油汽車的替代，促進綠色生產和綠色回收，推動新能源汽車與電網融合發展，加強退役電池回收利用。

（三）分階段穩步實施推進

1. 樹立危機感和緊迫感

一是雙碳發展工作推進時間緊、任務重，中國從碳達峰到碳中和的時間只有30年左右，與發達國家相比時間大大縮短，面臨巨大壓力和挑戰。二是部分國家碳達峰已經領先，美國、歐盟等發達國家已實現碳達峰，正向碳中和目標邁進，全球10大煤電國家中已有5個承諾碳中和（中、日、韓、德、南非）。三是我國現階段碳排放強度仍然較高，約為世界平均水平的1.7倍，美國、日本的3倍，英國的6.5倍。四是資源稟賦決定了工作難度較大，我國富煤貧油少氣的資源稟賦，以及龐大的人口規模，決定了能源雙控、結構調整和轉型是一項長期艱巨的任務。

2. 減排路徑分輕重緩急

實現碳達峰碳中和當前主要依靠六大減排路徑，即源頭減量、能源替代、節能提效、回收利用、技術改造、碳捕集封存?，F階段節能提效是第一優選，同時逐步實施技術升級改造以及開展資源回收利用，條件成熟時重抓源頭減量和實現能源替代，碳捕集封存是最后的手段。

3. 戰略推動要循序漸進

科學謀劃、系統研究制定碳達峰碳中和三步走戰略，2025年前減速，落后產能加快退出，推動產業節能降耗，產業技術升級改造，加強資源回收利用；2030年前達峰，能源結構大幅優化，交通建筑領域逐步推進，部分產業減量發展，體制機制建立健全，低碳技術發展成熟；2060年前中和，建立以可再生能源為主體的能源結構，建立輕量化的產業結構，高碳產業加速轉移，綠色制造、綠色出行、綠色建筑全面發展，顯著提升生態碳匯能力，推動碳捕集技術廣泛應用。

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注：本文發表于《技術經濟》雜志2021年第9期。