中國自然保護地有效管理的思考

張同升

摘要：中國已初步建立了以國家公園為主體，自然保護區為基礎，各類自然公園為補充的自然保護地體系。自然保護地重要自然生態系統的完整性保護和優質生態產品的供給，關鍵在于理順管理職能、明晰管理體制、提升管理效能。本文著重從管理機構設置、立法規劃保障、管理能力建設等方面探討新時期我國自然保護地建立統一、規范、高效的管理體制的做法和重點。

關鍵詞：國家公園；自然保護地；管理體制；能力建設

自然保護地是生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態安全中居于首要地位。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務，也是黨的二十大“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”的重點建設任務^[1]。

三江源國家公園

自黨的十八屆三中全會首次提出“建立國家公園體制”以來，我國自然保護地事業進入了建設發展新時代。近十年來，完成了全國自然保護地管理機構重大改革，印發了《建立國家公園體制總體方案》^[2]《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》^[3]等系列指導文件，完善了國家公園體制建設的頂層設計，開展了東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、普達措、錢江源、南山等10處國家公園體制試點，試點區涉及12個省份，總面積超過22萬km2，約占中國陸域國土面積的2.3%，全國自然保護地整合優化取得了突破性進展^[4]。2021年10月12日，習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上宣布，中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批5個國家公園，保護面積達23萬km2，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類^[5]。2022年9月，《國家公園空間布局方案》獲國務院批復，全世界最大的國家公園體系建設正穩步推進。目前，我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬處，面積約占國土陸域面積的18%、管轄海域面積的4.1%。包括474處國家級自然保護區、244處國家級風景名勝區、281處國家地質公園、67處國家海洋公園^[6]、901處國家濕地公園^[7]、39處國家草原自然公園^[8]等，以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系已經形成。這些自然保護地體系涵蓋了25%的原始天然林、50.3%的自然濕地和30%的典型荒漠地區，有效保護了我國90%以上的陸地生態系統類型、85%的野生動物種群、65%的高等植物群落和近30%的重要地質遺跡^[9]，大量珍貴瀕危野生動植物種群實現恢復性增長，國家重點野生動植物保護率提高到74%^[10]，大熊貓、朱鹮、亞洲象、揚子鱷、珙桐、蘇鐵等一些瀕危物種的種群呈現明顯恢復和發展，溫帶針葉林、熱帶雨林等生態系統得到較好的保護。

大熊貓國家公園，大熊貓受威脅程度從“瀕?！苯禐椤耙孜！?。（圖源：國家林草局）

習近平總書記強調，國家公園建設是國家大事，國家公園建設是“國之大者”。我國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，維護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。以國家公園為主體的自然保護地體系建設，要實現完整系統地保護重要自然生態系統，為人民提供優質生態產品，關鍵在于構建統一規范高效的管理體制。

一、統一管理：統一管理機構，統一管理空間

明確責任主體，統一管理機構。統一管理體制是自然保護地有效管理的前提。長期以來，我國自然保護地管理職能分散在林業、城鄉建設、農業農村、水利、生態環境、文化旅游等不同部門，設立了十幾種自然保護地類型，很多類型的自然保護地具有相似的功能，一般按照自愿性原則由地方政府自下而上組織申報，導致邊界不清、交叉重疊、多頭管理、機構虛設、一地多牌亂象等，同時各類保護地內土地的所有權、使用權、管理權、經營權和收益權界定不清。2018年3月，根據十三屆全國人大一次會議批準的國務院機構改革方案 ，成立自然資源部，代表中央政府統一行使全民所有的自然資源資產產權管理者職責，各級政府的自然資源主管部門分別有類似的代表權，解決了不同級別自然保護地內自然資源資產所有者缺位的問題，同時自然資源部門統一組織編制國土空間規劃，自然保護地規劃是其中重要內容，力圖在規劃技術層面統一協調解決保護與發展的矛盾；將國家林業局的職責，農業部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合，組建國家林業和草原局，并加掛國家公園管理局牌子^[11]。同時，按照生態系統重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3 類，實行分級設立、分級管理^[3]。自此我國自然保護地有了統一的管理機構，解決了長期存在的“九龍治水”“多頭管理”問題，實現了“一個保護地、一套機構、一塊牌子”。原有的環境保護部調整成為生態環境部，不再具體管理自然保護區，但加強了自然保護地的監督職能，實現自然保護地管理與監督的分離。實踐過程中，由于各地經濟社會發展的差異性和自然資源資產產權的復雜性，要實現真正的“統一管理”，面臨的困難還不小。一方面，一些跨省域跨市域的自然保護地，由于行政管轄權限和管理級別錯位、管理權責不清等局限性，難以實現統一管理；另一方面，我國自然保護地一直采用“條塊結合、以條為主”的管理模式，自然保護地管理機構主要承擔生態保護等職責，當地政府主要承擔自然保護地內經濟發展、社會管理等職責，這種模式容易造成“管人”與“管地”兩張皮，保護地資源保護目標與地方經濟社會發展目標相左，中央事權和地方事權劃分不清，仍需在實踐中總結經驗、明晰事權，探索雙方共贏的統一管理模式。

國家林業和草原局(溫雅莉 攝)

整合歸并優化，統一管理空間。過去由于沒有統一的管理機構，很多自然保護地空間管理不能全覆蓋：一是景點項目式管理，每個景點有一個管理實體，有的景點會再按經營項目分包給若干個經營單位。各管理主體實際管轄范圍遠遠小于規劃批復的應管范圍。二是跨區域分割管理，涉及跨省市、跨區縣、甚至跨鄉鎮的自然保護地，由于行政區劃管理權分割，難以統一監管。2020年，自然資源部、國家林草局啟動全國自然保護地整合優化工作，要求對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態系統完整、物種棲息地連通的原則進行合并重組，被歸并的自然保護地名稱和機構不再保留。目前，全國自然保護地整合優化預案已通過了專家組評議審查，未來將可實現自然保護地空間的整體保護，但對于跨區域尤其是跨省域的自然保護地，如何實現統一的空間規劃，仍需進一步研究。

張家界國家森林公園（圖源：張家界森林公園管理局）

完善執法機制，加強執法督察。落實自然保護地生態環境監督辦法，建立常態化、制度化的包括林草、規劃和自然資源、生態環境、建設、農業農村等相關部門和屬地政府在內的統一執法機制和聯合執法機制，在自然保護地范圍內實行生態環境保護綜合執法，依法依規明確各級各類自然保護地執法主體。建立自然資源刑事司法和行政執法高效聯動的綜合執法合作機制，加強區域生態環境保護和地區間生態環境聯防聯控聯治、聯合執法和警務合作。強化監督檢查，定期開展自然保護地監督檢查專項行動，對自然保護地保護不力的責任人和責任單位進行問責。

二、規范管理：依法治理，科學規劃

有法可依，執法有據。自然保護地的有效保護，離不開立法權威、條款清晰、內容詳細、指導明確的法規體系。我國頒布過《森林法》《草原法》《海島保護法》《野生動物保護法》等一系列自然資源保護相關的法律法規，這些法律法規對自然資源保護起到了積極作用。但專門針對自然保護地的，目前只有兩部法規，即《自然保護區條例》（1994年10月9日國務院令第167號發布，2017年10月7日第二次修訂）和《風景名勝區條例》（2006年9月19日國務院令第474號公布，2016年2月6日修訂）。2022年8月，國家林業和草原局發布《國家公園法（草案）》，面向社會公眾征求意見^[12]。新時代我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系，需要結合《生物多樣性公約》《世界遺產公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》等國際公約的履行承諾，加緊出臺《國家公園法》《自然保護地法》《國土空間開發保護法》等基本法，每個國家公園也應單獨授權立法，明確其邊界、價值、土地權屬和資源資產用途管理。同時，還應針對保護地資源管理要求制定《瀕危物種保護法》《洞穴保護法》等具體規章，并加快《自然保護區條例》《風景名勝區條例》修訂及《礦產資源法》《水法》《海域使用管理法》等涉及自然資源資產產權制度的法律法規的“立、改、廢、釋”工作。

四川西昌邛海國家濕地公園

積極穩步推進自然資源資產確權登記。在各類自然保護地中，國有土地及其附屬的自然資源占主導地位，但在東、中部國家公園和自然保護區中集體土地、集體林地占有相當比重，例如，按照第三次全國國土調查統一時點更新調查數據統計，武夷山國家公園（福建片區）土地利用類型以林地為主，面積95064.66hm2，占94.94%。根據武夷山國家公園（福建片區）自然資源統一確權登記數據統計，全民所有土地面積33937.2hm2，占33.89%；非全民所有土地面積66191.85hm2，占66.11%^[13]。林權制度改革后，以國家公園為主體的自然保護地體系內的各類自然資源資產的代理權行使主體不夠明確，使用權歸屬不夠清晰，缺乏相應的資產登記、核算和管理體系，部分集體土地及其附屬資源沒有按照合理程序征收或者租用并予以合理補償。2019年7月11日，自然資源部、財政部、生態環境部 、水利部、國家林業和草原局聯合印發《自然資源統一確權登記暫行辦法》，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記^[14]。這標志著我國開始全面實行自然資源統一確權登記制度，自然資源確權登記邁入法治化軌道。同步印發的《自然資源統一確權登記工作方案》明確，從2019年起，利用5年時間基本完成全國重點區域自然資源統一確權登記，在此基礎上，通過補充完善的方式逐步實現全國全覆蓋。自然保護地自然資源資產，由自然資源主管部門根據國家規定按照分級和屬地相結合的方式進行登記管轄。每個自然保護地作為獨立的登記單元，清晰界定區域內各類自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界，明確各類自然資源資產的種類、面積和權屬性質，逐步落實自然保護地內全民所有自然資源資產代行主體與權利內容，非全民所有自然資源資產實行協議管理^[3]。

武夷山國家公園

高度重視自然保護地的科學規劃。一是正確進行資源評價和價值識別。自然保護地應突出資源價值保護導向，識別關鍵生態系統及核心遺產資源的價值特征，包括生態系統、生態過程、物種多樣性、棲息地等生態價值評估，地質演化過程、典型類型地貌等地學價值評估以及風景美學價值評估等。二是邊界和分區有助于突出保護對象的生態特性和核心價值。自然保護地邊界內外的管理目標和發展策略差異顯著。分區制是自然保護地常見的管理手段^[15]。目前將國家公園和自然保護區簡化為核心保護區和一般控制區，自然公園按一般控制區管理。對于一般控制區，可根據特定保護對象的空間保護需求進一步細化，量化各分區的生態容量指標、設施類型、選址選線、用地性質和建管強度。三是重視生物保護廊道的設計和構建^[16]。識別生態系統和景觀資源保護的外在風險，發揮其通道和阻隔的雙重作用，維護物種棲息地及特定物種的空間活動。四是自然保護地不能孤島式、封閉式、隔離式保護，應與周邊區域協同管理^[17]。中央文件已經明確，“經科學評估，將保護價值低的建制城鎮、村或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護地范圍?！边@更需要從區域層面統籌國家宏觀發展戰略和地區經濟政策，銜接生態保護紅線，清晰界定各類自然資源資產產權主體、明確各類生產生活生態管控邊界和約束性指標，通過國土空間開發保護“一張圖”，制定差異化的用地需求和空間管控政策，協調自然保護地與所在地區發展關系。五是惠益共享^[18]，人口調控與產業就業培育須同步，扶持和規范原住居民從事環境友好型經營活動，在建立建設項目負面清單的同時，研究出臺綠色產業和特色產業培育發展的正面清單，傳承傳統文化及人地和諧的生態產業模式。

三、高效管理：優化考核體系，加強能力建設

建立生態價值和綠色發展為核心的管理考核體系。黨政績效考核體系是指揮棒。自然保護地的總體目標是建設健康、穩定、高效的自然生態系統，維護國家生態安全，提供高質量生態產品。應該對自然保護地所在區縣政府取消GDP主導的考核體系，改為以生態資產和生態服務價值為核心、體現自然生態系統保護成效的考核評估指標體系。適時引入第三方評估制度，適時將自然保護地管理評價考核結果納入生態文明建設目標評價考核體系，作為黨政領導班子和領導干部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考^[3]。作為國家公園體制試點的三江源、錢江源等地均已取消政府年度GDP考核，突出國家公園主體地位，建立健全“兩山轉化體系”，強化生態保護指標考核^[19-21]。創新自然資源和生態產品價值實現機制，完善自然保護地一般控制區經營性項目特許經營管理制度。完善配套生態補償機制和生態環境損害賠償制度，建立明確合理的補償標準，探索跨區域間租賃保護、協議保護、碳匯交易、水權交易，以及直接給付至農牧戶的公益林補償、草原獎補、野生動物損害基金等多元化的生態補償模式。創新社會資本參與自然保護地生態修復和生態多樣性保護的投資收益機制，鼓勵社會資本投資主體以資源導向型（ROD）和環境導向型（EOD）生態保護修復為主導模式，以自然保護地生態保護和環境治理為基礎，以特色產業和自然資源資產特許運營、重大商業經營性服務項目特許經營為支撐，以自然保護地區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動自然保護地公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，以自主投資、政府社會資本合作、公益參與等多種投資方式參與生態保護修復，并可根據實際情況自主選擇設計-采購-施工工程總承包（EPC）、工程總承包+融資（EPC+F）、授權-建設-運營（ABO）、流域治理+片區開發的形式組織實施^[22]。

海南熱帶雨林國家公園

加強自然保護地的綜合能力建設。一是強化人員培訓和隊伍建設，開展崗位業務培訓和國內外自然保護地間的交流培訓，提高從業人員的業務能力和管理素養。二是加強動態科學監測，結合第三次全國國土調查及林地、濕地、海洋等專項調查成果，注重運用地圖測繪、航拍、遙感等監測技術和管護員日常巡護記錄相結合的方法，摸清本底，建立生態系統和自然文化遺產資源的綜合性基礎數據信息庫，確定保護重點及優先次序。健全自然保護地生態環境監測制度，定期統一發布生態資源環境狀況監測評估報告。及時評估周邊區域發展規劃、產業投資與礦產資源開發、重大基礎設施建設項目對保護地的環境影響和外部威脅，建立風險預警和快速反應處置機制，及早預防和排除干擾因素。三是在科學研究基礎上，進行自然資源保護法規、生物多樣性保護的科普宣傳和講解教育，增強與提高社會公眾尤其是當地社區居民的保護意識和參與程度。通過環境教育、科研活動、自然體驗等方式引導公眾正確理解和感悟偉大祖國壯麗河山的國家精神。

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注：本文主要觀點發表于《中國土地》2019年第8期，本次發表部分內容作者有修改調整。文中圖片除署名外均來源于網絡，版權歸原作者所有。