建設粵港澳大灣區，是黨的十八大以來國家實施的區域重大戰略之一，是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃綱要》）提出，支持粵港澳大灣區形成國際科技創新中心，建設大灣區綜合性國家科學中心，提升創新策源能力和全球資源配置能力?！笆奈濉睍r期，粵港澳大灣區將深化粵港澳科技創新交流合作，打造全球科技創新高地和新興產業重要策源地。對此，在粵港澳大灣區“黃金內灣”區域——東莞濱海灣新區交椅灣板塊，建設集灣區融合飛地、前沿科技離島、國際人才特區為一體的“大灣區國際科創合作島”，打造對接國際創新前沿對外開放新窗口，為粵港澳大灣區建設提供新支撐。

一、建設“大灣區國際科創合作島”的戰略意義

（一）政策集聚創新是建設“內地與港澳深度合作示范區”的最佳實踐

2019年2月，中共中央、國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出，探索協調協同發展新模式，建設內地與港澳深度合作示范區。當前，橫琴、前海、南沙三大粵港澳融合發展平臺，雖已在基礎設施、科技產業、自貿服務、青年創業就業等方面進行了諸多創新探索，但仍有很大的探索空間。許多港澳同胞仍不了解大灣區，不知如何融入大灣區發展，特別是在吸引港澳同胞在大灣區創新創業、安居樂業方面成效不明顯。同時，灣區一體化發展，需推動珠江口內灣城市深度學習港澳國際化先進經驗，全面對標港澳的國際營商環境、法治環境、稅收環境，探索三地社會融合、文化融合，乃至全面融合的實施路徑，進一步推動國際化深度開放。大灣區融合發展，核心在于“一國兩制”機制的全面“聯通”。不僅包括交通基礎設施的“硬聯通”，而且要實現高水平開放、規則銜接、機制對接的“軟聯通”?！度嫔罨昂Ｉ罡郜F代服務業合作區改革開放方案》《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》出臺的初衷是推動粵港澳合作向縱深推進。試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。因此，應充分總結粵港澳合作三大平臺建設經驗，謀劃在珠江口“黃金內灣”打造灣區融合的離岸政策創新集聚區，聯動橫琴、前海、南沙三大平臺，讓港澳同胞在大灣區“引進來、留得住、發展好”。

（二）離岸開放創新是建設“國際科技創新中心”的最優之路

黨的二十大報告提出，要實施科教興國戰略，強化現代化建設人才支撐。這是黨中央首次將教育、科技、人才三大戰略進行一體規劃。建設具有全球影響力的國際科技創新中心更是黨中央賦予粵港澳大灣區的核心戰略定位。在世界知識產權組織發布的《2022年全球創新指數報告》中，“深圳-香港-廣州”蟬聯世界5大科技集群第二位，僅次于“東京-橫濱”。當前，在全球化遭遇逆流的背景下，中國科技發展已進入解決“卡脖子”技術，開展獨立探索的無人區。在新能源、新材料、航天航空、人工智能、生物工程等新的科技革命領域，中國亟須建立與國際規則對接的創新土壤，聚世界之智推進人類文明的科技創新。在大灣區建設“前沿科技離島”，探索允許設立外資獨資的科研機構、技術創新平臺，打造與國際數據管理規則接軌的特殊監管區、灣區制造業科技創新國際合作示范區和生產性服務業擴大開放先導區。在灣區層面，這是大灣區經濟高質量發展的必由之路、建設世界級城市群的戰略選擇。在國家層面，粵港澳大灣區在科技政策創新領域率先突破，以科創帶動區域協同發展及共同富裕，可更好發揮中國經濟的“龍頭發動機”角色。

（三）聚天下英才而用之是支撐中國式現代化的最強活力

在二十屆中央財經委員會第一次會議上，習近平總書記提出了“以人口高質量發展支撐中國式現代化”的重要論斷。當今世界的綜合國力競爭，歸根到底是對世界創新人才吸引力的競爭。對比舊金山灣區的硅谷，非美國本土出生的技術人員占比超過40%，外國籍工程師達到70%，一半初創公司企業家為外國移民，大灣區在面向全球創新人才開放方面，仍有巨大的成長空間。開放、創新、改革是中國式現代化的三大法寶。新型舉國體制下的科技創新，不是關起門來自己創新，而是在開放狀態下的創新。加快建設世界重要人才中心和創新高地，需要探索實施更加積極、更加開放、更加有效的科技人才政策。探索建設“國際人才特區”，對標國際創新環境，建立思想自由、信息自由及競爭自由的物理空間，聚天下英才而用之，既是主動擔當——奮力描繪習近平總書記對大灣區提出的建設高水平人才高地要求的灣區答卷，也是攻堅克難——以人才體制改革為突破口，推進改革開放向縱深發展。

（四）建設新的重大合作平臺是香港深度融入國家發展大局的最好選項

《“十四五”規劃綱要》提出，高質量建設粵港澳大灣區，深化粵港澳合作、泛珠三角區域合作。當前，面對風高浪急的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力仍然較大。香港在經歷“占中事件”“修例風波”等社會動蕩和新冠肺炎疫情嚴重沖擊后，經濟社會發展亟須注入新的活力和動力?；浉郯拇鬄硡^是香港融入國家發展大局的絕佳平臺，建設新的重大合作平臺是香港探索發展新路向、開拓發展新空間、增添發展新動力的最佳載體。相對而言，香港明日大嶼計劃項目預計需要約6240億元，目前仍處于前期研究階段；前海、南沙和橫琴等重大平臺經過多年建設已基本形成相對明晰的戰略定位；中山翠亨新區、江門銀湖灣濱海地區尚處于起步階段，可以說東莞濱海灣新區是打造新的粵港重大合作平臺的不二之選。謀劃建設“大灣區國際科創合作島”，打造科創惠港的“橫琴方案”，既能推動香港發揮連接兩個市場、兩種資源的獨特優勢，在暢通國內國際雙循環中展現更大作為，又能助推大灣區跨界融合與協同聯動，打通“任督二脈”，對內帶動環珠三角內地城市聯動，對外搶抓“一帶一路”和RCEP重大機遇，培育經濟增長新動能，打造國內國外雙循環新發展格局的黃金節點，帶動我國經濟行穩致遠。

二、建設“大灣區國際科創合作島”的有利條件分析

（一）粵港澳科創資源稟賦優勢顯著

一方面，香港和澳門科技創新力量主要集中在各類大學。香港是全球高等教育資源集中度最高的地區之一，有5所大學全球排名長年穩居100強。另一方面，珠三角科技創新力量主要來自各類科研院所和高科技企業。東莞散裂中子源一期等設施運營順利，惠州強流重離子加速器和加速器驅動嬗變裝置、江門中微子實驗站等加快建設，大科學裝置集群已具雛形；由30家國家重點實驗室、20家粵港澳聯合實驗室等組成的高水平多層次實驗室體系不斷優化；國家高新技術企業數量超6萬家，近三年新增港澳臺資企業超2.6萬家，科技企業創新主體格局持續夯實?？傮w來看，大灣區各城市在創新資源稟賦和產業集群結構方面的不同優勢具有天然的協同性和互補性，既有制造業基礎和國際航運、貿易優勢，也有國際化的金融平臺為企業提供支持和服務，呈現出先進制造業、現代服務業互補互促、協同發展的產業格局，為建設大灣區“港澳高?！郯目蒲谐晒槿寝D化”的科創共同體奠定了堅實基礎。

圖1 粵港澳大灣區核心科創資源布局圖

（二）珠江口沖積平原為填海造地提供可行路徑

粵港澳大灣區所在的珠江口地區是河沙沖積平原，填海造田既是地方發展傳統，亦具獨有優勢。香港已有一百多年填海造地歷史，受地理限制，填海造地已成為香港增加土地供應、推動城市發展的必由之路。目前香港約一半人口居住在圍填海建設的新市鎮。填海造地也是澳門擴展土地的主要方法。自1912年有記錄的11.6km2到現在的32.8 km2，澳門土地面積增加了1.8倍。填海造地讓港澳大幅突破了土地不足的限制，讓一代又一代港澳居民得以安居樂業。作為國家重大外資項目，?？松梨诨葜莼ぞC合體圍海造地項目已獲生態環境部、自然資源部等部門批復建設。經過多年的技術沉淀和經驗積累，港澳和珠三角城市在填海工程技術方面已相當先進，可做到發展與保育并重，盡量兼顧生態環境及經濟發展。“支持東莞與香港合作開發建設東莞濱海灣地區”已明確列入《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中的發展特色合作平臺。作為重大國家戰略區的粵港澳大灣區，具備圍海造地的先進技術與綠色發展的統籌謀劃，有條件有能力在堅持統籌發展和安全的范式中推動實現中國式現代化。

（三）東莞濱海灣新區鑄就良好的發展根基

作為廣東自貿試驗區聯動發展區和“黃金內灣”前?！獮I海灣—翠亨新區一體化發展先行示范區，東莞濱海灣新區連續兩年獲評《環球時報》“最具投資價值新區”“最具投資吸引力新區”，是建設珠江口“大灣區國際科創合作島”的最佳載體。第一，地理區位優越。濱海灣新區毗鄰深圳前海，與橫琴、南沙互為犄角，是大灣區黃金內灣幾何中心節點，一小時交通圈內機場、高鐵、城際軌道、高速公路、港口碼頭等交通資源密集，輻射珠江口沿岸城市，港澳碼頭可以水路直通港澳，具有聯動大灣區優勢資源的區位優勢。第二，科創制造實力雄厚。目前，珠江口沿岸城市形成了以先進制造業為核心的產業體系，科技創新能級不斷提升。廣深港經濟走廊形成了電子信息、機械裝備制造等超千億級制造業集群，布局了眾多國家級科創平臺。濱海灣新區正處廣深港經濟走廊中段，已引進OPPO智能制造中心、VIVO智慧終端總部等一批重大產業項目，正加快建設RCEP經貿合作區、大灣區大學科技園、“專精特新”產業園，能成為搭載粵港澳乃至國際創新科技和現代服務融入內地發展的理想載體。第三，對生態環境的影響小。濱海灣新區區域內588 hm2工業填海項目早已于2012年完成海域使用論證、海洋環境影響等可行性研究，并獲國家海洋局的填海批復。根據該項目海洋環境影響評價信息顯示，交椅灣地塊為珠江三角洲內灣沖積地貌，并非傳統意義上真正的海洋保育區，對區域及周邊的水文動力、地形地貌、海洋生態、自然景觀等影響較小，對珠江口“黃金內灣”帶來系統性海洋生態風險的可能性小。

圖2 東莞濱海灣新區區位圖

表1 東莞濱海灣新區圍填海項目海洋環境影響評價部分信息

（四）社會穩定風險小

“大灣區國際科創合作島”的建設是科技創新公共政策的改革試點，新生的事物既會帶來政策紅利，也難免會帶來一定的風險，但是，只要風險可知、可控、可防，也可以化風險為機遇，促進中央精神和大政方針真正落地生根。先行先試政策的突破，需要選取物理空間天然隔離、相對獨立的區域，如粵港澳大灣區島嶼、海南島等地開展小范圍小規模試點，重點聚焦經濟社會制度銜接、關鍵核心技術攻關、國際科技創新人才引育等領域，既能夠快速有效管控風險，也能及時梳理總結試點經驗，為創新成果復制、推廣提供參考。濱海灣新區內的交椅灣區域是珠江口沖積形成的淺海灘涂地，離島地理邊界清晰，與大陸天然分隔，不涉及與原住民的土地權屬問題。是粵港澳大灣區“黃金內灣”核心區唯一物理空間相對獨立區域，從地域范圍上確保了相關規則和標準的影響面會被限制在一個較小可控的范圍之中，客觀上為制度創新提供了充足的試錯空間與良好的容錯條件?？梢哉f，交椅灣板塊具有重點聚焦、安全有序、風險可控的優勢，可打造成政策先行先試、深層次制度改革管理探索、風險防范可控的試驗田。

圖3 大灣區國際科創合作島選址示意圖

三、建設“大灣區國際科創合作島”初步構想

“大灣區國際科創合作島”將與粵港澳合作三大平臺形成多級聯動、錯位發展格局，著重開展灣區融合政策創新、前沿科技資源聚集、國際人才高地三個方面的探索，為粵港澳大灣區建設提供新支撐，為港澳深度融入國家發展大局提供新空間。具體如下：

（一）空間建設

近二十年來，東莞市已圍繞濱海灣新區填海項目開展了大量論證工作，為海域使用的合理性、合規性等提供了充分依據，并且該項目已經獲得了國家、省相關部門的批復。2012年國家海洋局批復同意《東莞市虎門港長安港區區域建設用海規劃》（國海管字〔2012〕76號），為用海項目開發建設提供了前提條件；2013年國務院批復的《廣東省海洋功能區劃（2011-2020年）》將新區交椅灣海洋功能定位為工業與城鎮用海；2015年編制的《東莞市長安新區圍填海總體實施方案》，對圍填海區域策劃了17個填海項目，已有2個項目共約63.22hm2取得海域使用權證、灘涂開發利用方案批復。

建議在濱海灣新區通過填海方式形成離島作為主要承載空間。根據2023年公開物價估算，588hm2的圍填造地費用為231.28億元，即造地成本約為3393元/m2。如果按照實際出讓土地的面積（一般是毛地的60%）計算，則造地成本約為6566元/m2?；A設施的配套平攤約1012元/m2，即總的土地成本約為7568元/m2。離島建設過程中，可與港澳深度合作、共建共享。通過成立離島聯合開發領導機構和聯合開發運營公司等形式，整合穗深莞及港澳各方優質資源力量，實施統籌規劃和共商共建。

（二）核心內容

1.灣區融合飛地。在“一國”頂層設計下，通過全國人大授權，借鑒引入港澳規則標準，試行對標港澳的經濟、社會治理及公共服務政策。經濟建設方面，參照港澳的商事制度、市場監管制度、金融制度、人才服務制度、稅率稅制等，營造大灣區一流營商環境。民生保障方面，探索港澳醫療用藥對接、費用報銷對接，便利轉診，社會保障及綜援互認，并實行福利跨境；建設港澳子弟學校，做好兩地學籍學制互認。社會治理方面，探索建立“大灣區國際科創合作島”建設工作委員會，按大部制組建民生、市政、治安、經濟等管理部門，制定具有港澳特色的社會組織登記條例。文化融合方面，建設港澳文化社區，實行簡體字和繁體字、普通話與粵語雙軌并行制，構建有利于兩地文化認同的圖騰地標，設立灣區非物質文化遺產傳承與展示平臺等，發揮兩種制度融合發展的疊加優勢。

2.前沿科技離島。第一，鍛造吸引外資“強磁場”。放寬外資注冊資本、投資方式等限制，允許設立外資獨資的科研機構、技術創新平臺。支持企業建設創新總部，面向全球整合高端創新資源，探索國際資本與前沿科技深度結合的投融資體系。第二，探索數據共享和數字共治。建設與國際數據管理規則接軌的特殊監管區，在維護國家安全的前提下，開放互聯網國際通道。第三，構建“在岸與離岸”雙融合發展模式。以區塊鏈、物聯網、大數據、云計算等為研發方向，吸引港澳及海外金融、法律、數據服務等高端現代服務業“在岸”集聚，及時為“離岸”科研成果快速轉化成市場產品提供全鏈條配套服務，打造創新成果轉化基地，推動更多離岸資源導入大灣區產業創新鏈條。重點承載幾類項目：一是易受遏制的前沿技術研究，包括芯片設計、新一代通信技術、人工智能等，加快突破“卡脖子”問題；二是走在世界科技前沿、面向經濟主戰場、滿足國家重大需求、關注人民生命健康的重大科技創新項目；三是支持受境內外監管差異影響的企業科研項目，比如生命健康、醫藥衛生、數據通信等，通過創新總部開展先行研究，并同步推動境內外管理體制機制對接。

3.國際人才特區。第一，打造國際人才“磁吸石”。確立全面對標世界發達經濟體的國際人才引進負面清單，探索境內外特殊人才身份認證和通關簽檢豁免政策，適當建設服務高端人才宜居生活的商住綜合體，打造體制機制靈活便捷、創新交往頻繁活躍、人員流通高度自由的全球創新人才社區。第二，夯實國際人才“蓄水池”。以海外高端留學人才、華裔人才和“一帶一路”高科技人才為焦點，重點對接“一帶一路”國際科學組織聯盟、大灣區（廣東）國際人才驛站等高端人才平臺，打造服務國際科技人才的高端人才智庫。重點引進三類人才：一是與大灣區城市國際化高校、大科學裝置、國家實驗室有科研合作的科學家團隊。二是吸引“一帶一路”共建國家的非華裔科研人員，吸納港澳進駐的服務業高級管理人才與核心骨干。三是引入計劃回國繼續科研的海外學者、優秀科研人員。

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